滥用政府信息公开申请权和诉权，法院可裁定驳回起诉吗？南通陆红霞案

裁判规则速览：知情权是公民的法定权利，但必须在现行法律框架内申请获取政府信息，符合法定条件、程序和方式，符合立法宗旨。公民提起政府信息公开申请若违背《政府信息公开条例》立法本意且不具有善意，即构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼的，人民法院应严格依法审查；对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背诉权行使的必要性、丧失权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为，可裁定驳回起诉。（来源：最高人民法院公报案例——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案，南通中院二审裁定，2015年7月6日）

本文由刘正刚律师撰写。刘正刚，法学博士，资深律师，专注行政诉讼、政府信息公开、行政争议解决业务。

一、典型案情

2013年11月26日，陆红霞向南通市发展和改革委员会申请公开“长平路西延绿化工程的立项批文”。同年11月28日，南通市发改委作出答复，提供了《市发改委关于长平路西延工程的批复》。陆红霞认为其申请的是“长平路西延绿化工程”，而被告公开的是“长平路西延工程”，两字之差、内容不同，遂向南通市港闸区人民法院起诉，请求撤销答复并责令重新答复。

南通市港闸区法院在审理中依职权调查发现：据不完全统计，2013年至2015年1月期间，陆红霞及其父亲陆富国、伯母张兰三人，以“生活需要”为由，分别向南通市人民政府及城乡建设、发改、房管、规划、国土、公安等多家单位，共提起至少94次政府信息公开申请，内容包括政府公车数量牌照品牌、接处警电话号码及监控录像、拘留所伙食标准、财政预算报告、城北大道工程各项审批手续等；随后又向复议机关提起至少39次行政复议，再向南通中院、如东法院、港闸法院提起至少36次政府信息公开之诉。其中2014年1月2日当天就向南通市政府提出10件申请。

陆红霞不服南通市发改委的答复，正是这数十起“申请—答复—复议—诉讼”循环中一案。港闸区法院在查明上述事实后，裁定驳回其起诉；南通中院二审维持。

需要说明的是，本案是当时全国范围内较早系统认定“滥用政府信息公开申请权和诉权”的标杆案例。在2019年《政府信息公开条例》修订前，法律对“恶意申请”“滥用申请权”并无明文规制，南通两级法院依据《条例》立法目的、诚实信用原则和审判权的应有之义作出认定，为全国法院处理同类“面条式”信息公开申请与“缠诉”提供了重要参考，后被最高法选入公报案例，具有开创性与指导意义。

审理流程：

二、争议焦点

本案的争议焦点主要有二：

（一）陆红霞是否构成对政府信息公开申请权和诉权的滥用？ 这需要判断其大量申请信息公开、反复提起诉讼，究竟是正当行使知情权与诉权，还是借此向政府施压以实现拆迁补偿利益。

（二）法院能否对滥用行为裁定驳回起诉，并对其今后类似申请和诉讼设定限制条件？

三、法院裁判要点

（一）知情权的行使必须在法律框架内，且须具有善意

法院指出，《政府信息公开条例》第一条规定，立法目的是“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政”。“依法获取政府信息”表明，申请获取政府信息也必须在现行法律框架内进行，按照法定条件、程序和方式行使，必须符合立法宗旨、能够实现立法目的。如果申请违背《条例》立法本意且不具有善意，就构成知情权的滥用。

（二）本案申请的四大特征表明系权利滥用

法院归纳了陆红霞及其家人信息公开申请的明显特征：一是申请次数众多（3年内至少94次）；二是家庭成员分别提出相同或类似申请，内容多有重复；三是申请内容包罗万象，包括公车数量、牌照、接处警电话、拘留所伙食标准等，甚至明知不属于政府信息范畴仍申请；四是部分申请目的明显不符合《条例》规定——实为通过申请和诉讼向政府施压，引起对其拆迁补偿安置问题的重视和解决。

法院认定，陆红霞不间断申请获取所谓政府信息的真实目的，并非获取和了解所申请信息，而是借此表达不满情绪并向政府施压，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。其行为已构成获取政府信息权利的滥用。

（三）反复、琐碎、轻率诉讼构成滥用诉权

法院进一步指出，保障当事人诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均为审判权的应有之义。本案原告起诉明显缺乏诉的利益（客观上不存在值得保护的合法、现实利益）、不具有正当性（背离对受侵害权益进行救济的诉讼本旨）、违背诚实信用原则（骚扰、泄愤、盲目、重复、琐碎性质的起诉不符合诚信要求）。尤其在已经获取、知悉所申请信息的情形下仍坚持起诉，属于对诉讼权利的任意行使，构成典型的滥用诉权行为。

（四）对滥用的规制：驳回起诉＋对今后申请设限

在现行法律尚未对滥用知情权、滥用诉权作出明确规制的情形下，法院根据审判权应有之义、结合立法精神，决定对本案不作实体审理，裁定驳回起诉。同时，为兼顾维护法律严肃性、有效利用公共资源和保障公民依法申请权利，对陆红霞今后再次申请类似政府信息公开、提起类似行政诉讼，均依《条例》现有规定严格审查；其须举证说明申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。二审法院认为，对反复、琐碎、轻率甚至骚扰性质的滥用行为设定限制反复的约束，具有正当性，予以维持。

裁判结果对比：

法条原文引用：《政府信息公开条例》第十三条（现第二十七条）：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”（注：2019年修订后相关内容已调整，本文按裁判时有效法规阐释）

四、刘正刚律师实务提示

1. 政府信息公开是权利，不是施压工具。 申请信息公开的正当用途是满足“自身生产、生活、科研等特殊需要”、监督行政机关依法行政。如果当事人反复、批量、实质无关地申请（如查公车牌照、监控录像、伙食标准等），并借此向政府施压、谋取拆迁补偿等利益，就很可能被认定为知情权滥用，轻则申请被拒，重则被诉请驳回。信息公开申请应围绕真实、正当的诉求展开。

2. 滥用诉权会被裁定驳回，且有“后续设限”风险。 本案确立了对“缠诉”的规制规则：反复提起琐碎、轻率、相同或类似诉讼，或明知无正当理由反复起诉的，法院可裁定驳回起诉，并可能对其今后类似诉讼设定“须举证三需要”的条件。当事人在已有生效裁判或已获知信息后，不应无节制地反复起诉。

3. 信息公开申请要规范、直接、有明确需求指向。 申请时最好写明申请信息与自身生产、生活、科研需要的关联性，使用规范格式（载明姓名、联系方式、信息内容描述、形式要求），避免“信息轰炸式”申请。即使是正当维权，也应聚焦核心问题，避免诱发“滥用”认定。

4. 政府信息公开与拆迁补偿等实体争议应分开处理。 实务中常见当事人把信息公开作为向拆迁、征拆部门施压的手段。其实拆迁补偿有专门的征收补偿程序（补偿协议、补偿决定、评估、诉讼），信息公开申请解决不了实体补偿问题。建议将信息公开用于真正知情需求，实体补偿问题走法定征收补偿路径，两者并行但对症下药。

正当使用与滥用对比表：

5. 贵州本地实践提示。 依据《政府信息公开条例》和贵州省相关规定，公民可向贵州省各级行政机关申请信息公开，涉及贵阳本地可向市政府及各区县政府申请。对不予公开或答复不服的，可申请行政复议或提起行政诉讼。但务必把握：申请应具明确正当目的，诉讼应确有诉的利益，避免因反复、琐碎申请或起诉被认定滥用权利而反受其害。涉政府信息公开、行政争议，建议咨询专业行政诉讼律师把握尺度与程序。

6. 关注制度趋势：新型“规制滥用”手段。 除司法驳回起诉外，2019年修订后的《政府信息公开条例》第三十五条已增设“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由”的规定，正是对本案所确立规制思路的立法化确认。个别地方也探索对无正当理由多次、反复申请行政信息公开的行为进行提示与约束（如要求说明用途、合并处理、拒绝明显无价值的申请）。企业和公民在应对大量同类申请、把握自身申请尺度时，均应关注这一制度演进：一方面避免踩“滥用”红线，另一方面也可据此对抗明显的骚扰式申请，维护行政资源的合理利用。

五、常见问题（FAQ）

Q1：政府信息公开申请会被认定“滥用”吗？

可能。 若申请违背《政府信息公开条例》立法本意且不具有善意，如反复、批量、实质与自身无关地申请，或借申请向政府施压，即构成知情权滥用。陆红霞案即因3年内申请94次、目的不当被认定滥用。

Q2：申请政府信息需要说明用途吗？

一般不需要，但滥用情形下可能被要求举证。 依《条例》，申请只需载明姓名联系方式、内容描述和形式要求，机关一般不得增设申请人义务。但若被认定滥用，法院或机关可要求申请人举证说明系满足生产、生活、科研等特殊需要。

Q3：反复提起行政诉讼会被驳回吗？

会。 当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或类似的诉讼请求，或明知无正当理由而反复起诉的，法院可认定构成滥用诉权，裁定驳回起诉。

Q4：什么是“诉的利益”？

诉的利益是指当事人存在司法救济的客观需要。 没有诉讼利益，或仅为借助诉讼攻击对方当事人的起诉，不应受到保护。若起诉客观上不存在值得保护的合法、现实利益，即缺乏诉的利益，可能被驳回。

Q5：被认定滥用诉权会有什么后果？

可能被裁定驳回起诉，并受“后续设限”。 法院可不予实体审理、裁定驳回起诉；并可能对其今后类似申请和诉讼设定条件，如须举证说明目的正当，否则承担不利后果。

Q6：政府信息公开申请被拒绝怎么办？

可申请行政复议或提起行政诉讼。 公民对行政机关不予公开、不予合理答复的，可在法定期限内申请行政复议或起诉。但应聚焦确有正当需求的信息，保留申请与答复材料，避免滥用。

Q7：信息公开和拆迁补偿是同一回事吗？

不是。 信息公开是满足知情权、监督依法行政的程序性权利；拆迁补偿是实体权益，有专门的征收补偿决定、评估、协议及诉讼程序。以信息公开施压解决补偿问题，属目的不当，易被认定滥用。

Q8：正常维权如何避免被认定“滥用”？

围绕真实正当需求、规范申请、聚焦核心问题。 申请时写明信息与自身生产生活科研需要的关联，用规范格式，不批量散弹式申请；诉讼仅在确有诉的利益时提起，不重复、不琐碎、不无中生有。

Q9：知情权是不是没限制的权利？

不是。 知情权是法定权利，须在现行法律框架内行使，符合法定条件、程序和方式，符合立法目的。正当行使受保护，但滥用知情权（违背立法本意且不具善意）不受保护。

Q10：贵阳/贵州当事人申请政府信息公开或行政诉讼，要注意什么？

把握“正当目的＋诉的利益”，必要时咨询专业律师。 依《政府信息公开条例》及贵州省规定向各级机关申请；对答复不服可在法定期限内复议或起诉。关键是有明确正当需求、规范申请、不重复缠诉，避免被认定滥用权利。

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© 刘正刚律师 · 法学博士 · 执业证号：15201200920519292