裁判规则速览： 行政机关对历史遗留未批先建非法占地行为进行处罚时，应当综合考虑非法占地的原因、过程、时间及各方责任，采取对相对人权益影响最小的方式，符合过罚相当原则和信赖利益保护原则。
案号：（2021）最高法行再249号 ｜ 来源：《最高人民法院公报》 ｜ 审理法院： 最高人民法院
本文由刘正刚律师撰写。刘正刚，法学博士，资深律师，深耕行政诉讼与土地征收领域十余年，擅长处理重大复杂土地行政处罚、行政复议及行政赔偿案件，代理多起最高人民法院再审改判案件。
一、典型案情
1. 招商引资背景下的”五里香茶艺馆”建设
2003年，广东省兴宁市三建工程有限公司（以下简称”三建公司”）响应兴宁市当地政府招商引资号召，经兴宁市发展和改革局立项批复、兴宁市建设局颁发《建设项目选址意见书》后，在兴宁市某地块投资建设”五里香茶艺馆”。项目建设过程中，三建公司先后取得了相关行政许可文件，但始终未能办理农用地转用审批和土地征收审批手续。
值得注意的是，三建公司在建设期间及建成后的十余年间，多次向当地政府及国土资源部门申请完善用地手续，但相关审批始终未能完成。在此期间，政府部门既未主动履行征地审批职责，也未对三建公司的建设行为予以制止或查处。
2. 十年后突遭土地行政处罚
2014年，兴宁市自然资源局（原兴宁市国土资源局）对三建公司作出《土地行政处罚决定书》，认定三建公司未经批准非法占用土地建设”五里香茶艺馆”，处罚内容为：
- 退还非法占用的土地；
- 没收在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施；
- 处以罚款。
3. 一审、二审均维持处罚
三建公司不服该行政处罚，向法院提起行政诉讼。兴宁市人民法院一审判决驳回三建公司的诉讼请求，梅州市中级人民法院二审维持原判。三建公司仍不服，向最高人民法院申请再审。
4. 最高法提审改判
最高人民法院裁定提审本案，经审理后作出（2021）最高法行再249号行政判决，撤销原一、二审判决及被诉行政处罚决定，责令兴宁市自然资源局重新作出行政行为。
| 审级 | 审理法院 | 裁判结果 |
|---|---|---|
| 行政处罚 | 兴宁市自然资源局 | 退还土地、没收建筑物、并处罚款 |
| 一审 | 兴宁市人民法院 | 驳回诉讼请求，维持处罚 |
| 二审 | 梅州市中级人民法院 | 驳回上诉，维持原判 |
| 再审 | 最高人民法院 | 撤销原判及处罚，责令重新作出行政行为 |
二、争议焦点
本案历经一审、二审至最高人民法院再审，核心争议焦点集中在以下三个方面：
（一）三建公司的建设行为是否构成”非法占地”
兴宁市自然资源局认为，三建公司在未取得农用地转用审批和土地征收审批手续的情况下进行建设，违反了《土地管理法》的相关规定，构成非法占地。三建公司则主张，其建设行为经过政府招商引资、发改立项和规划选址，属于政府主导和认可的项目，不应简单认定为”非法占地”。
（二）行政处罚是否违反过罚相当原则
三建公司认为，涉案项目从招商引资、立项批复到规划选址均有政府部门的参与和许可，用地审批手续未能办理的根本原因在于政府长期不履行审批职责，而非三建公司的故意违法。行政处罚将全部违法后果归于三建公司，未区分各方过错，明显违反过罚相当原则。
（三）三建公司的信赖利益是否应当受到保护
三建公司基于对政府招商引资承诺和行政许可行为的信赖投入大量资金进行建设，在长达十余年的时间里，政府部门从未提出异议或进行查处。三建公司主张，其信赖利益应当受到法律保护，行政机关不得以”违法占地”为由对其作出严苛处罚。
三、法院裁判要点
最高人民法院经再审审理，从信赖利益保护、过罚相当、程序正当三个维度对被诉行政处罚进行了全面审查，最终作出改判。
1. 信赖利益保护原则的适用
最高法认为，三建公司基于对兴宁市人民政府招商引资行为和相关行政许可的信赖进行投资建设，该信赖利益具有正当性和合法性，应当受到法律保护。行政机关在作出行政行为时，应当考虑相对人因信赖行政行为而产生的合法利益，不得随意变更或撤销已生效的行政行为。
《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：”公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”
本案中，三建公司在取得发改局立项批复和建设局选址意见书后，有合理理由相信政府会依法办理后续用地审批手续，其建设行为并非纯粹的擅自违法占地。
2. 过罚相当原则的适用
最高法指出，行政处罚应当遵循过罚相当原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定：”设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”
本案中，用地审批手续长期未能办理，与当地政府及国土资源部门在长达十余年的时间里未依法履行征地审批职责有直接关系，政府对违法状态的持续存在负有不可推卸的责任。被诉行政处罚将全部不利后果归于三建公司，未区分各方过错和责任大小，明显违反过罚相当原则。
3. 比例原则与最小侵害原则
最高法还认为，行政机关在行使行政处罚权时，应当遵循比例原则，在可以实现行政目的的多种方式中，选择对相对人权益影响最小的方式。对于历史遗留问题，行政机关应当本着尊重历史、实事求是的态度，采取更加审慎、合理的处理方式，而不是简单地”一退二没三罚款”。
4. 责令重新作出行政行为的意义
最高法撤销被诉行政处罚决定并责令重新作出行政行为，并非否认三建公司用地行为存在违法性，而是要求行政机关在重新作出处罚时，必须充分考虑历史成因、各方过错和信赖利益，作出符合过罚相当原则的处理决定。
四、刘正刚律师实务提示
作为长期代理土地行政案件的贵阳行政诉讼律师，笔者结合本案裁判规则，对历史遗留未批先建类土地行政处罚案件提出以下实务建议：
（一）准确识别”历史遗留问题”的法律特征
笔者在办案中发现，大量”未批先建”案件并非简单的企业违法行为，而是具有深刻的历史背景。这类案件通常具备以下特征：
- 政府主导性： 项目由政府招商引资、立项审批或会议纪要推动；
- 时间跨度长： 从建设到查处往往间隔数年甚至十余年；
- 审批缺位： 政府承诺办理但实际未完成农用地转用和土地征收审批；
- 企业善意： 企业基于对政府行为的信赖进行投资建设，不具有违法的主观故意。
对于此类案件，不能简单以”未办理审批手续”为由进行处罚，而应当全面审查违法状态形成的原因和各方责任。
（二）信赖利益保护是核心抗辩理由
在代理此类案件时，笔者通常重点收集以下证据以证明企业的信赖利益：
- 政府招商引资文件、合作协议、会议纪要；
- 发改委立项批复文件；
- 规划部门核发的选址意见书、建设用地规划许可证；
- 企业向政府申请办理用地手续的报告及政府的回复；
- 政府部门在项目建设和经营期间的检查、验收、收费等行为；
- 土地使用税、房产税等完税凭证。
这些证据可以形成完整的证据链，证明企业系基于对政府行为的合理信赖进行建设，其信赖利益应当受到保护。
（三）过罚相当原则的具体运用
在行政处罚听证和行政诉讼中，笔者建议从以下角度论证处罚违反过罚相当原则：
- 区分违法原因： 是企业故意违法还是政府怠于履职导致；
- 区分违法情节： 企业是否积极申请办理审批手续，是否存在拒绝配合审批的行为；
- 区分危害程度： 占地行为是否造成耕地破坏、环境污染等严重后果；
- 区分责任主体： 政府、企业、相关职能部门各自应承担的责任比例；
- 处罚效果评估： 没收建筑物等处罚是否会造成社会资源的巨大浪费。
（四）贵阳及贵州地区类似案件的处理思路
在贵州，特别是贵阳、遵义、毕节等地，因上世纪90年代至2000年代初期招商引资项目形成的”未批先建”历史遗留问题并不少见。笔者在代理贵阳及周边地区土地行政处罚案件时发现，部分地方政府在处理此类问题时存在”一刀切”倾向，忽视历史成因和企业信赖利益。
对此，笔者建议：
-
企业方： 在收到处罚告知书后，应及时在法定期限内申请听证，全面收集招商引资、审批申请等历史证据，必要时委托专业行政诉讼律师介入。切勿因超过起诉期限而丧失救济权利。
-
政府方： 在处理历史遗留用地问题时，应当坚持”尊重历史、实事求是”原则，可以采取”补办手续+适当罚款”的方式处理，而不是一律没收拆除。贵州省近年来推进的”批而未供、供而未用”土地清理工作中，也强调分类处置、依法依规。
-
诉讼策略： 在行政诉讼中，可以同时主张撤销处罚和行政赔偿。如处罚决定已执行完毕（如建筑物已被没收或拆除），可以在确认处罚违法后另行提起行政赔偿诉讼。
（五）及时寻求专业法律帮助
土地行政处罚案件涉及行政法、土地管理法、城乡规划法等多个法律领域，法律关系复杂，证据收集和诉讼策略选择对案件结果影响重大。如果您在贵阳或贵州地区面临类似的土地行政处罚或行政征收纠纷，建议尽早咨询专业律师。
五、FAQ
Q1：什么是”未批先建”？
“未批先建”是指建设单位在未依法办理农用地转用审批和土地征收审批手续的情况下，擅自占用土地进行建设的行为。根据《土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。但在实务中，部分项目因政府招商引资等历史原因形成”未批先建”，对此类行为不应简单等同于一般违法占地。
Q2：什么是信赖利益保护原则？
信赖利益保护原则是行政法的基本原则之一，指公民、法人或其他组织因信赖行政机关作出的行政行为而安排自己的生产或生活，由此产生的正当利益应当受到法律保护。行政机关不得擅自改变已经生效的行政行为；如因公共利益需要确需改变，应当对相对人因此遭受的损失予以补偿。在土地行政处罚案件中，企业基于政府招商引资承诺和行政许可的信赖进行建设，该信赖利益应予以保护。
Q3：过罚相当原则在土地行政处罚中如何体现？
过罚相当原则要求行政处罚的种类和幅度应当与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应。在土地行政处罚中，行政机关应当综合考虑占地的原因、历史背景、企业主观过错程度、政府是否存在怠于履职行为、占地是否造成严重危害后果等因素，选择适当的处罚种类和幅度。对于政府负有主要责任的历史遗留问题，不应将全部不利后果归于企业。
Q4：政府招商引资承诺能否作为企业用地的合法依据？
政府招商引资承诺本身不能替代法定的农用地转用和土地征收审批手续，不能直接作为企业合法用地的依据。但政府的招商引资行为、立项批复、规划许可等构成了企业合理信赖的基础，企业据此有理由相信政府会依法办理后续审批手续。因此，在行政处罚中，上述行为可以作为证明企业不存在主观违法故意、其信赖利益应受保护的重要证据。
Q5：历史遗留未批先建建筑是否一定会被没收？
不一定。根据最高法在本案中的裁判规则，行政机关在处理历史遗留未批先建问题时，应当综合考虑各种因素，选择对相对人权益影响最小的方式。如果违法状态的形成主要归因于政府怠于履职，且企业存在正当信赖利益，则没收建筑物的处罚可能因违反过罚相当原则和比例原则而被撤销。实务中，行政机关可以采取补办用地手续、处以适当罚款等方式处理。
Q6：对土地行政处罚不服有哪些救济途径？
根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，当事人对土地行政处罚决定不服的，可以在收到处罚决定书之日起60日内申请行政复议，或者在6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。在处罚决定作出前，当事人还有权在收到行政处罚告知书后3日内申请听证。建议在法定期限内积极行使救济权利，避免因超期而丧失维权机会。
Q7：最高法再审改判后，行政机关能否再次处罚？
可以。最高法撤销原处罚决定并责令重新作出行政行为，意味着行政机关可以在纠正原处罚错误的基础上重新调查并作出新的处罚决定。但重新作出的处罚必须遵守法院判决的指引，充分考虑信赖利益保护和过罚相当原则，不得以同一事实和理由作出与原处罚基本相同的决定。如果重新作出的处罚仍然存在违法情形，相对人可以再次寻求司法救济。
Q8：贵阳企业遇到类似土地处罚问题该怎么办？
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