裁判规则速览：市、县级人民政府对征收范围内未登记建筑作出的认定意见，对被征收人获得行政补偿的合法权益产生实际影响的，其法律效果可被后续的行政补偿行为吸收。被征收人依法对补偿决定提起诉讼的，人民法院对其就认定意见提起的诉讼可不予立案。但如果政府作出认定意见后，被征收人与征收部门不能达成补偿协议，政府也未及时作出补偿决定，被征收人难以通过其他法定途径解决争议的，其就认定意见单独提起诉讼的，人民法院应予立案。
来源：《最高人民法院公报》2024年第11期（裁判文书选登）
审理法院：最高人民法院
案号：（2023）最高法行再16号
裁判日期：2024年2月23日
本文由刘正刚律师撰写。刘正刚，法学博士，资深律师，专注行政诉讼与征收拆迁业务。
一、典型案情
王家琼与唐万定、宜昌丰泽实业有限责任公司（以下简称丰泽公司）民间借贷纠纷一案，经宜昌市伍家岗区人民法院调解，确认唐万定、丰泽公司应向王家琼支付借款本金88万元及利息5.8666万元。因债务人未履行，王家琼申请强制执行。
执行过程中，王家琼与债务人达成和解：丰泽公司以其位于宜昌市伍家岗区夷陵路134号的无产权门面房（面积119.68平方米，土地性质为国有划拨用地）及相应土地使用权作价60万元抵偿给王家琼。伍家岗区法院于2015年8月31日作出（2015）鄂伍家岗执字第00251-1号执行裁定，确认王家琼对该门面享有占有、使用、收益权，并明确待符合产权登记条件时可持裁定办理登记。
后经测绘，王家琼实际占有使用的房屋面积为167.91平方米。
2017年11月，因实施九码头棚户区改造项目，伍家岗区政府作出房屋征收决定，王家琼的上述房屋位于征收范围内。
2021年6月，伍家岗区政府召开专题会议，对征收范围内未登记建筑进行认定。针对丰泽公司A、B、C三区共计789.77平方米的未登记建筑（含王家琼的167.91平方米），会议认为：
- 未能提供1984年前建造的证明材料；
- 未能提供土地权属证明、建设用地批准文件、建设许可文件等任一材料；
- 未能同时提供建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（永久）、建设工程施工许可文件；
故不符合认定为合法建筑的条件，不予认定为合法建筑（房屋）。
2021年9月15日，伍家岗区政府正式作出《关于未登记建筑（房屋）的认定意见》，对王家琼的167.91平方米房屋不予认定为合法建筑。该意见直接意味着该部分房屋在征收中不予补偿。
王家琼不服，提起行政诉讼，请求确认该认定意见违法并撤销，同时请求确认其房屋为合法建筑。
伍家岗区法院一审、湖北高院二审均认为：政府对未登记建筑的调查、认定行为是为后续评估和补偿作出准备的”过程性行为”，不对被征收人权益产生终局性影响，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉。
王家琼向最高人民法院申请再审。
另查明：2022年7月，在本案再审审查期间，伍家岗区住房保障服务中心在未签订补偿协议的情况下强制拆除了王家琼的房屋。伍家岗区法院另案判决确认该强制拆除行为违法。但截至最高法再审判决时，伍家岗区政府仍未就王家琼的未登记建筑作出补偿决定。
二、争议焦点
焦点一：政府对未登记建筑作出的”不予认定合法建筑”意见，是否属于可诉的行政行为？
政府主张该认定只是征收补偿过程中的一个环节，是为后续评估和补偿做准备的过程性行为，不直接设定权利义务。一审、二审法院也持此观点。但认定意见直接决定房屋能否获得补偿，真的只是”过程性”的吗？
焦点二：如果认定意见的效果可以被后续补偿决定”吸收”，在什么条件下才能单独起诉？
最高法需要区分两种情形：政府后续及时作出补偿决定时，认定意见被吸收，被征收人可在补偿决定诉讼中一并争议；但如果政府迟迟不作出补偿决定，被征收人告状无门，此时是否应当认可认定意见的独立可诉性？
焦点三：房屋已被违法强拆，是否影响认定意见的可诉性？
伍家岗区住保中心的强拆行为已被另案确认违法，王家琼可以通过行政赔偿诉讼主张房屋价值损失。但赔偿义务机关是住保中心而非区政府，且区政府的认定意见作为有效行政行为在赔偿诉讼中仍会被尊重，这是否意味着认定争议仍需单独解决？
三、法院裁判要点
（一）判断可诉性的根本标准：是否对合法权益产生实际影响
最高人民法院重申了行政诉讼受案范围的核心判断标准：
判断行政机关作出的某个行为是否具备可诉性，根本上取决于该行为是否对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益产生实际影响。对合法权益产生实际影响的，构成可诉的行政行为；相反，不产生实际影响的，则为不可诉的行为。
一审、二审法院仅以认定意见属于”准备、论证、研究”等过程性行为就裁定不予立案，没有深入分析该行为对王家琼权益的实际影响程度，属于适用法律错误。
（二）未登记建筑认定意见的双重属性：行政确认+过程性
最高法对未登记建筑认定意见的法律性质进行了精细分析：
首先，它是一种行政确认行为。 市、县级政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的授权，对未登记建筑的坐落、面积、用途、权属、建设年代等进行核查认定，直接决定该建筑是”合法建筑应予补偿”还是”违法建筑不予补偿”。这种确认直接影响被征收人的补偿法律地位。
被征收人就未登记建筑能否获得补偿、获得何种标准的补偿，依赖于市、县级人民政府作出的认定，故这种行政确认直接影响被征收人获得行政补偿的法律地位。
其次，它具有一定的过程性和辅助性。 认定意见通常是后续房地产价格评估、签订补偿协议、作出补偿决定的基础。如果后续及时作出了补偿决定，认定意见的法律效果可以被补偿决定吸收。
（三）区分两种情形确定可诉性
最高法确立了一条清晰的规则：
| 情形 | 认定意见是否可诉 | 救济路径 |
|---|---|---|
| 政府作出认定意见后，及时作出补偿决定 | 认定意见被补偿决定吸收，可不予立案 | 被征收人直接起诉补偿决定，在补偿决定诉讼中一并争议认定问题 |
| 政府作出认定意见后，长期不作出补偿决定，也达不成补偿协议 | 认定意见具有独立可诉性，应予立案 | 被征收人可单独起诉认定意见，请求确认违法或撤销 |
最高法进一步指出：及时审理认定意见争议，”保证了救济被征收人合法权益的实效性，也有助于督促市、县级人民政府及时作出补偿决定”。
（四）本案中伍家岗区政府未作出补偿决定，认定意见可诉
具体到本案，最高法查明了几个关键事实：
- 王家琼与房屋征收部门未订立补偿协议；
- 伍家岗区政府从未就王家琼的未登记建筑作出补偿决定；
- 截至2023年12月最高法组织询问时，王家琼仍不认可认定意见，仍未签订协议，政府仍未作出补偿决定；
- 房屋虽已被强拆且强拆被确认违法，但赔偿义务机关是伍家岗区住保中心，伍家岗区政府并非赔偿诉讼的被告，其认定意见在赔偿诉讼中仍需得到尊重，赔偿诉讼难以一并解决认定争议。
因此，该认定意见在现阶段是独立存在的行政行为，客观上产生了”不予补偿”的法律效果，对王家琼的财产权益产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围。
（五）裁判结果
最高人民法院裁定：
- 撤销湖北省高级人民法院（2022）鄂行终409号行政裁定；
- 撤销湖北省宜昌市中级人民法院（2021）鄂05行初161号行政裁定；
- 指令湖北省宜昌市中级人民法院继续审理。
四、刘正刚律师实务提示
1. 收到未登记建筑认定意见，不要被”过程性行为”挡在法院门外
在征收拆迁实践中，行政机关经常以”认定意见只是内部过程性行为、不可诉”为由，试图阻止被征收人起诉。不少法院也倾向于驳回起诉。本案最高法明确了认定意见在特定条件下的可诉性，为被征收人打开了救济通道。如果政府在作出”不予认定合法建筑”的意见后迟迟不作出补偿决定，被征收人完全可以直接起诉该认定意见。
2. 注意区分起诉时机——补偿决定前后策略不同
如果政府已经作出了补偿决定，建议直接起诉补偿决定，在补偿决定诉讼中从实体上攻击未登记建筑认定的合法性（如建设年代、用地手续、历史原因等），法院可以一并审查。如果政府只作出认定意见但迟迟不作出补偿决定，或者以”违法建筑不予补偿”为由直接强拆，则应尽快针对认定意见本身提起行政诉讼，避免因超过起诉期限而丧失救济机会。
3. 收集保存房屋历史来源和建设审批证据
未登记建筑不等于必然是违法建筑。本案中王家琼的房屋系通过法院执行和解取得，虽未办理产权登记，但有生效执行裁定确认其占有、使用、收益权。在征收认定中，被征收人应尽可能收集：历史建房审批文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、土地使用权证、契税凭证、工商营业执照、水电费缴费记录、居委会或街道办证明、法院裁判文书等。这些证据可以证明房屋的合法性来源或历史形成原因，争取按照合法建筑或合法历史建筑予以补偿。
4. 对”1984年””1990年”等时间节点的认定要特别关注
各地在征收实践中，通常以1984年《城市规划条例》实施、1990年《城市规划法》实施等时间节点作为区分合法建筑与违法建筑的重要参考。例如本案中宜昌市的规定就要求提供1984年前建造的证明材料。如果房屋建造于这些法律实施之前，或者形成于历史特殊时期（如改革开放初期的乡镇企业用地、集资建房等），应当积极查找历史航拍图、土地登记台账、老档案等材料，证明房屋的建成年代，避免被简单认定为违法建筑而不予补偿。
5. 贵州/贵阳地区被征收人的实务建议
贵阳在城中村改造、棚户区改造、轨道交通建设等项目中，存在大量未登记建筑。被征收人在收到《未登记建筑认定意见书》后，应注意：一是在法定期限内（知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内）提起诉讼，不要被”过程性不可诉”的说法拖延；二是如果政府仅作认定但长期不作补偿决定，应直接起诉认定意见；三是如果房屋被强拆，应另行起诉强拆行为违法并申请行政赔偿，同时不放弃对认定意见的司法审查；四是必要时委托专业律师，申请政府信息公开调取征收档案、规划档案、历史航拍资料，全面维护合法权益。
五、FAQ
Q1：政府说未登记建筑认定是”过程性行为”不能起诉，对吗？
不完全对。根据最高法本案的裁判规则，认定意见在后续补偿决定作出前确实具有一定的过程性，但如果政府迟迟不作出补偿决定，被征收人没有其他救济途径，认定意见就直接产生了”不予补偿”的实际法律效果，被征收人可以单独起诉。
Q2：未登记建筑和违法建筑是一回事吗？
不是。未登记建筑是指未办理产权登记的建筑，可能因为历史原因、审批手续不完善等未登记，但不一定违反建设时的法律。违法建筑是指违反规划、土地等法律法规建造的建筑。未登记建筑是否构成违法建筑，需要由政府依法调查、认定，并考虑建筑形成时的法律环境和历史因素。
Q3：征收中未登记建筑就一定没有补偿吗？
不一定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。关键在于认定是否合法、程序是否到位。对于历史形成的未登记建筑，如果有合法的用地、建设审批来源或其他正当理由，应当积极举证争取补偿。
Q4：通过法院执行以物抵债取得的未登记房屋，征收时能获得补偿吗？
可以争取。本案中王家琼的房屋正是通过法院执行裁定以物抵债取得，虽然未办理产权登记，但生效裁定已确认其占有、使用、收益权。在征收中，应向政府提交执行裁定书、和解协议等材料，说明房屋的合法来源，主张按照合法建筑或实际权利人的身份获得补偿。
Q5：政府只作出了违法建筑认定意见，但没给补偿决定，也没强拆，怎么办？
可以直接起诉认定意见。根据本案最高法裁判规则，如果政府作出认定意见后长期不作出补偿决定，被征收人无法通过补偿决定诉讼获得救济，认定意见就具有独立可诉性。起诉期限一般从知道或应当知道认定意见之日起六个月内提出。
Q6：房屋已经被强拆了，还能起诉认定意见吗？
可以，而且建议同时推进两个程序：一是对强拆行为提起确认违法之诉并申请行政赔偿；二是如果认定意见仍独立存在且影响赔偿或补偿标准，应另案起诉认定意见。本案中最高法明确指出，行政赔偿诉讼的被告可能是实施强拆的部门而非作出认定的政府，两个诉讼不能互相替代。
Q7：起诉未登记建筑认定意见，诉讼请求应该怎么写？
常见的诉讼请求包括：（1）撤销政府作出的《未登记建筑认定意见》中对原告房屋不予认定合法建筑的部分；（2）责令政府重新作出认定；（3）如有明确证据，可一并请求确认原告房屋为合法建筑。但法院通常更倾向于撤销后责令重新认定，直接确认合法建筑的诉请获得支持的难度较大。
Q8：贵阳的未登记建筑征收认定有哪些地方规定？
贵阳市在国有土地上房屋征收中，通常依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《贵阳市国有土地上房屋征收与补偿管理办法》等规定，由区政府组织规划、自然资源、住建等部门对未登记建筑进行调查认定。被征收人如对认定结果有异议，应及时申请复核或提起行政诉讼，并可咨询专业律师了解当地具体的认定标准和补偿政策。
© 刘正刚律师 · 法学博士 · 执业证号：15201200920519292