裁判规则速览：行政机关依法收回国有土地使用权，对土地使用权人应当按照作出收回决定时的市场评估价给予公平合理补偿，按原取得成本价补偿于法无据；作出对相对人不利的行政行为前未听取陈述申辩、事后补听证的，属于”违反法定程序”；以登记时未填写土地用途为由撤销已合法颁发的国有土地使用证，属于滥用职权。因违法补偿决定造成逾期付款的，应加算同期银行贷款利息。
案号：最高人民法院（2012）行提字第26号行政判决
来源：《最高人民法院公报》刊载（裁判文书选登）
审理法院：最高人民法院
裁判日期：2014年3月10日
本文由刘正刚律师撰写。刘正刚，法学博士，资深律师，专注行政诉讼、土地征收补偿与建设工程纠纷业务。
一、典型案情
1994年9月，海南省定安县建设委员会将定城人民北路东横街排水和路面建设工程发包给定安城东建筑装修工程公司（以下简称”城东公司”）。工程完工后，县建委拖欠工程款80.472万元，县政府同意以塔岭工业开发区10亩土地抵偿。1995年12月，县政府作出定府〔1995〕299号决定，将塔岭开发区6706平方米土地以总价款80.472万元出让给城东公司，双方签订《国有土地使用权出让合同》。
1996年1月22日，县政府颁发定安国用（96）字第6号《国有土地使用证》（以下简称”第6号国土证”）。城东公司在该宗土地上开办水泥预制厂。2001年11月，城东公司以该土地抵押向中国农业银行定安支行（以下简称”定安支行”）贷款，办理了抵押登记。
2004年1月，县政府以土地闲置为由公告拟无偿收回，但未实施。2007年11月5日，县政府为建设办公楼作出定府〔2007〕112号《关于有偿收回国有土地使用权的通知》（以下简称”112号通知”），决定按原登记成本价80.6072万元有偿收回涉案土地。12月7日才通知城东公司和定安支行举行听证（城东公司未到会）。12月29日，县政府以1996年登记时未填写土地用途为由，作出定府〔2007〕150号决定撤销第6号国土证（以下简称”150号撤证决定”）。
城东公司不服起诉。一审确认112号通知和150号撤证决定均违法，责令补救。海南高院二审撤销一审判决、驳回诉请。最高人民法院提审后，委托评估机构以住宅用地用途、以2007年11月5日为基准日评估，土地市场价为135万元，最终改判。
二、争议焦点
- 收回土地使用权决定是否合法：县政府有法定职权，但”先决定后听证”是否违反正当程序？
- 补偿标准是否合法：《土地管理法》第五十八条第二款的”适当补偿”是按成本价还是市场价？评估基准日和用途如何确定？逾期付款是否加算利息？
- 撤销土地证是否合法：颁证时未填写土地用途，能否成为11年后撤证的法定事由？
- 抵押权人如何保护：土地被收回后，定安支行的抵押权能否及于补偿金？
三、法院裁判要点
（一）收地决定：有职权但程序违法
最高法认为，根据《土地管理法》第五十八条第一款，县政府有偿收回土地具有法定职权。但其在作出112号通知前未听取当事人陈述申辩，事后才通知听证，违反”先听取意见后作决定”的基本程序规则，属于”违反法定程序”。
《土地管理法》第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……依照前款第（一）、（二）项规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
鉴于办公楼已建成使用，撤销收地决定已无实际意义，最高法依据《行诉法解释》第五十八条判决确认该行为违法。
（二）补偿标准：应按市场评估价而非成本价
最高法明确：”适当补偿”应是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。县政府按原成本价80.6072万元补偿于法无据。
关于评估基准日，城东公司主张以判决时市场价补偿，最高法未支持——收地决定虽程序违法，但确认违法并未否定其效力，依据《物权法》第二十八条，土地使用权自收地决定生效之日已发生物权转移，故评估基准日锁定为2007年11月5日。土地用途登记空白时，最高法选择以使用年限最长、市场价值最高的”住宅用地”评估，结果为135万元。
关于利息，最高法认为：县政府补偿价格明显不公，收地后土地升值较大，权利人无法以转让土地方式偿还银行贷款，存在利息损失，故县政府还应支付自2007年11月5日起至实际付清之日的同期银行贷款利息。
（三）撤销土地证：滥用职权
最高法指出：未填写土地用途并非城东公司的原因，本可以补正方式解决，县政府却以此为由在颁证11年后撤销土地证，属于滥用行政职权，依法应予撤销。考虑到土地已建成办公楼，同样判决确认违法。
（四）抵押权人优先受偿
最高法明确：定安支行对抵押物享有优先受偿权的主张成立，县政府支付补偿款时应依法保护。抵押权的物上代位效力延伸至补偿金，定安支行可就135万元补偿款及利息优先受偿。
（五）三级法院对比
| 审级 | 收地决定 | 补偿内容 | 撤证决定 | 补偿金额 |
|---|---|---|---|---|
| 一审 | 确认违法 | 确认违法（笼统） | 确认违法 | 责令补救（不具体） |
| 二审 | 撤销原判、驳回诉请 | 维持成本价补偿 | 撤销原判、驳回诉请 | 80.6072万元 |
| 再审 | 确认违法 | 撤销成本价补偿，改判市场价 | 确认违法 | 135万元+同期银行贷款利息 |
最高法最终判决：撤销海南高院二审判决；确认收地决定和撤证决定违法；撤销按成本价补偿内容；责令县政府15日内支付补偿款135万元及自2007年11月5日起的同期银行贷款利息；诉讼费及评估费16876元由县政府负担。
四、刘正刚律师实务提示
1. “适当补偿”必须是市场评估价。 早期通过协议出让、抵债取得土地的权利人，原始成本可能仅数万元/亩，但市场价值已大幅上涨。政府按原成本价补偿的，权利人有权要求委托有资质的评估机构，按收回决定时点的公开市场价值评估，并可申请复核评估。
2. 评估基准日和用途是补偿争议的关键。 一般以收回决定生效之日为评估时点，而非付款日或判决日；登记用途空白或与实际不符的，应结合规划条件、出让合同、实际使用状况，选择有利于权利人的合法用途评估。利息从收地决定之日起算，参照LPR。
3. “先决定后听证”构成程序违法。 政府作出收回土地、撤证等不利决定前，必须告知事实理由依据、听取陈述申辩、符合条件的须组织听证。若政府无法提供送达回证、听证笔录、意见采纳说明等证据，相关行为面临确认违法或撤销风险。
4. 登记瑕疵可补正，不得直接撤证。 登记事项记载不完整的，登记机关应首先通知权利人更正或补正，不得将自身审核疏漏转嫁权利人。收到撤证决定后，应重点审查是否属于可补正事项、是否超过合理期限、是否存在”以撤代征”的目的违法。
5. 抵押权人应主动申报权利。 银行或其他抵押权人收到收地通知后，应及时向政府申报抵押权、主张补偿金优先受偿，并以第三人身份参加复议或诉讼，防止补偿款被抵押人单方领取。依据《民法典》第三百九十条，担保物权人可就补偿金优先受偿。
6. 复议60日、诉讼6个月的期限不可逾越。 在贵阳，对贵阳市自然资源和规划局、各区（市、县）政府作出的收回土地决定、撤证决定、补偿决定不服，应在知道行为之日起60日内申请行政复议，或6个月内提起行政诉讼。经复议的案件应在收到复议决定书之日起15日内起诉。涉及金额较大或法律关系复杂的，建议尽早咨询专业行政诉讼律师。相关建设工程与行政交叉领域纠纷，可参考建材市场质量责任案例解析或了解建设工程纠纷律师服务。
五、常见问题（FAQ）
Q1：政府收回国有土地使用权，补偿按成本价还是市场价？
按收回决定时的市场评估价补偿，按原取得成本价补偿于法无据。 最高法在本案中明确，《土地管理法》第五十八条的”适当补偿”是公平合理的补偿，应按土地性质、用途、区位以收地决定之日的公开市场价值评估确定。政府以原始出让价、抵债价补偿的，权利人有权起诉要求按市场价补偿。
Q2：政府先决定收回、后通知听证，合法吗？
不合法，属于”违反法定程序”。 行政机关作出对相对人不利的决定前必须听取陈述申辩，”先决定后听取意见”违反正当程序原则。本案中县政府11月5日作出收地通知，12月7日才通知听证，被最高法认定程序违法。权利人应在60日内复议或6个月内起诉。
Q3：政府以土地证未填写用途为由撤证，合法吗？
不合法，属于滥用职权。 未填写用途并非权利人原因，且可通过补正解决，县政府在颁证11年后以此撤证，实质是为收地扫清障碍，构成滥用职权。权利人应审查撤证事由是否可补正、是否超合理期限、是否”以撤代征”。
Q4：土地被政府收回，银行抵押贷款怎么办？
银行作为抵押权人有权就补偿金优先受偿。 根据《民法典》第三百九十条，担保财产被征收、收回的，担保物权人可就补偿金、赔偿金优先受偿。抵押权人收到收地通知后应及时申报权利，以第三人身份参加复议或诉讼。
Q5：政府逾期支付补偿款，能要利息吗？
能。因违法补偿决定造成逾期付款的，政府应支付自收地决定之日起至实际付清之日的同期银行贷款利息。 本案最高法判决利息自2007年11月5日起算，利率参照同期同类贷款基准利率（现为LPR）。
Q6：补偿评估的基准日是哪一天？
评估基准日为收回土地使用权决定作出之日。 收地决定虽程序违法但确认违法并未否定其效力，土地使用权自决定生效之日已发生物权转移，故评估时点锁定为决定作出之日。利息同样从<[PLHD58_never_used_51bce0c785ca2f68081bfa7d91973934]>
该日期起算，保障了权利人获得资金时间价值。
Q7：政府认定土地闲置要无偿收回，怎么抗辩？
应从是否真正闲置、闲置原因、是否超过处罚时效等方面抗辩。 根据《闲置土地处置办法》，因政府行为或不可抗力造成的闲置不得无偿收回，且无偿收回必须履行听证等法定程序。本案城东公司在土地上建有水泥预制厂，不构成闲置。收到《闲置土地认定书》后应在60日内复议或6个月内起诉。
Q8：政府建设办公楼收回土地，算”公共利益”吗？
政府办公用地是否构成公共利益存在争议，需结合规划审批、项目立项、用地性质等判断。 参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，公共利益主要包括国防外交、基础设施、公共事业、保障性安居工程、旧城区改建等情形。政府纯办公用地能否纳入”公共事业”，不能由政府自行认定。
Q9：土地证用途空白，补偿按什么用途评估？
可选择对权利人最有利的合法用途评估。 本案土地登记用途空白，最高法以使用年限最长、市场价值最高的”住宅用地”评估，体现了”有利于行政相对人”原则。实务中还需结合出让合同、规划条件、实际使用状况综合确定，必要时可申请法院就多种用途分别评估。
Q10：一审二审都败诉了，还有救济途径吗？
有，可在判决生效后6个月内向上一级法院申请再审，或向检察机关申请抗诉。 本案城东公司在海南高院二审败诉后向最高法申请再审，最高法提审后撤销二审判决并改判。贵阳地区行政案件一般由贵阳中院一审、贵州高院二审，再审可向最高法申请。找准法律适用错误点是再审成功的关键。
© 刘正刚律师 | 法学博士 | 执业证号：15201200920519292