裁判规则速览： 事故调查组组成成员所在单位与事故调查结果存在利害关系的，该单位及其工作人员均应回避。建设单位作为事故发生地属地人民政府同时参与事故调查组，有违正当程序原则，据此作出的事故调查报告批复应予撤销。
案号： 一审（2019）沪01行初XX号 二审（2020）沪行终XX号 来源： 《最高人民法院公报》2022年第8期 审理法院： 上海市第一中级人民法院、上海市高级人民法院
本文由刘正刚律师撰写。刘正刚，法学博士，资深律师，专注行政诉讼、建设工程与房地产纠纷。
一、典型案情
2018年11月19日13时10分许，在上海市浦东新区张江镇某新建道路工程工地上，个体运输人王启才在使用自制铁架斜坡将叉车从地面倒往货车厢板过程中，因东侧支撑承受不住叉车重量变形断裂，叉车侧翻将王启才压在车下，经”120″急救人员到场确认死亡。
涉案工程的建设方为张江镇政府，总包单位为浦建公司，分包单位为元迅公司，监理单位为申筑监理公司。笛爱公司系人行道砖供货商，委托王启才运输工地货物并与其结算运输款。
事故发生后，浦东新区政府委托原浦东安监局组织事故调查组。调查组由原浦东安监局、上海市公安局浦东分局、张江镇政府等单位派员组成。2019年1月25日调查组讨论通过《事故调查报告》，2月22日浦东新区政府作出浦府安〔2019〕16号批复，同意该报告。笛爱公司不服，向上海市第一中级人民法院提起行政诉讼。
笛爱公司诉称：张江镇政府作为工程建设方本身负有安全生产管理责任，属于被调查对象，不应作为调查组成员参与调查；事故调查组缺少监察机关签字参与，组成不合法。浦东新区政府辩称：《安全事故条例》未规定回避情形，属地政府参与调查组是法定职责；监察机关因职能调整已邀请参加但不签字。
| 审级 | 裁判结果 |
|---|---|
| 一审（上海一中院） | 认定张江镇政府作为建设方参加调查组违反正当程序，判决撤销被诉批复，责令90日内重作 |
| 二审（上海高院） | 驳回上诉，维持原判 |
| 再审 | 当事人未申请再审，判决生效 |
在贵州，随着基础设施建设和城镇化推进，在建工程生产安全事故时有发生。贵阳市、遵义市等地住建部门和应急管理部门每年均组织多起事故调查。事故调查组的组成是否合法，直接影响事故调查报告批复的可诉性和后续责任认定。
二、争议焦点
第一，张江镇政府作为建设单位能否同时以属地政府身份参加事故调查组。 这是本案核心问题。浦东新区政府主张《安全事故条例》第二十二条规定事故调查组由”有关人民政府”派人组成，张江镇政府作为属地政府参加有法律依据。笛爱公司则认为张江镇政府既是”裁判员”又是”运动员”，依法应当回避。
第二，回避对象是调查组成员个人还是成员所在单位。 浦东新区政府提出，回避对象应是调查组具体组成人员而非成员单位，张江镇政府派员参与不影响调查公正性。笛爱公司则认为，成员单位与事故存在利害关系的，整个单位都应回避。
第三，事故发生在运输装卸环节还是建筑施工环节。 浦东新区政府主张事故属于运输服务过程而非建筑施工过程，张江镇政府作为建设方的安全责任仅限于建筑施工，与事故无关。笛爱公司则认为工程尚未竣工验收，施工现场发生的事故均应调查建设单位责任。
第四，事故调查组是否缺少必要组成人员。 笛爱公司主张浦东新区监察委员会未在签到单上签字，说明其未参与调查，调查组组成不合法。浦东新区政府解释因机构职能调整，检察院相关职能划归监察委，已邀请监察机关派员参加。
三、法院裁判要点
（一）正当程序原则要求利害关系方回避
《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十八条：”事故调查组成员在事故调查工作中应当诚信公正、恪尽职守，遵守事故调查组的纪律，保守事故调查的秘密。”
一审法院指出，公正不仅包括实体公正，还包括程序公正。张江镇政府既是事故发生地人民政府，同时也是新建道路工程的建设单位，依据《安全生产法》和《建设工程安全生产管理条例》，其就涉案项目建设的安全生产负有相应责任，属于可能承担安全生产责任的被调查对象。不应在调查开展前即将其排除出被调查范围，更不应让其以调查者身份参与调查。
（二）回避对象及于成员单位
“事故调查组由具体调查人员组成，法规已明确规定事故调查组成员应当与所调查的事故没有直接利害关系。基于正当程序原则，为防止偏见、排除合理怀疑，派出调查组人员参与组成调查组的单位也理所应当与所调查的事故没有直接利害关系。”
二审法院进一步阐述：调查组成员是由其所在单位指派的，成员的意志不可能完全脱离所在单位的立场。如果成员单位本身与事故存在利害关系，即使具体调查人员个人公正无私，也难以消除公众对调查公正性的合理怀疑。因此，回避不仅适用于调查人员个人，也适用于其所在单位。浦东新区政府关于”回避对象应是组成成员而非成员单位”的上诉主张不能成立。
（三）事故被调查对象不应预先确定
“事故被调查对象不应当在调查开展前即预先确定，而应该随着调查的开展，基于查清事实、明确责任的需要，逐步确定或排除。”
二审法院明确，涉案工程在事故发生时尚未竣工验收、交付使用，属在建工程。在该工地上因运输装卸人行道砖发生的生产安全事故，调查组自然应当调查在建工程相关各方主体的安全责任。浦东新区政府在调查开始前就以”事故发生于运输环节而非施工环节”为由，预先将建设单位排除在被调查对象之外，缺乏依据。
（四）事故调查组组成应排除合理怀疑
二审法院强调，为准确查清事故原因、查明事故性质和责任、维护事故调查的客观公正，组织事故调查组不仅应严格遵循法律法规规定，还应结合事故个案的具体情况，排除对事故调查公正性的合理怀疑。张江镇政府作为建设单位”有可能是事故的被调查对象”，应当主动回避，不参与事故调查及责任认定。浦东新区政府批复同意该调查组作出的报告，显属不当。
（五）行政批复因违反法定程序被撤销
一审法院依照《行政诉讼法》第七十条第（三）项”违反法定程序”的规定，判决撤销被诉批复并责令浦东新区政府90日内重新作出行政行为。二审法院依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，驳回上诉、维持原判。
四、刘正刚律师实务提示
第一，事故调查组成员单位回避有明确的裁判标准。 根据本案公报裁判规则，判断一个单位是否应回避，关键看其是否”有可能是事故的被调查对象”。具体包括：(1) 该单位是否对事故发生场所或设施负有安全生产管理职责；(2) 该单位是否在事故涉及的生产经营活动中享有利益或承担义务；(3) 该单位是否可能因事故调查结果承担行政责任、民事责任甚至刑事责任。只要存在上述可能性，该单位就应回避，而不必等到最终确定其有责。
第二，对事故调查报告批复不服可以提起行政诉讼。 事故调查报告本身通常不直接对当事人权利义务产生影响，但政府对报告的批复是可诉的行政行为。根据《安全事故条例》第三十二条，批复是事故调查处理的法定环节，批复同意的责任认定直接影响当事人的权利义务。当事人如认为调查组组成违法、事实认定错误或责任认定不当，可在收到批复之日起六个月内提起行政诉讼。贵州地区当事人可向作出批复的政府所在地中级人民法院起诉。
第三，在建工程施工现场发生事故，建设单位安全责任不因事故发生环节而免除。 本案确立了一项重要规则：在工程竣工验收前，施工现场发生的生产安全事故，调查组应当调查建设单位在内的全部工程参与主体的安全责任。不能以事故发生在运输、装卸等”非施工环节”为由预先排除建设单位责任。在贵州的工程实践中，建设单位尤其要注意：依法申领施工许可证、向施工单位提供真实准确的地质勘察资料、不得压缩合理工期、不得明示或暗示施工单位违反安全标准。
第四，供应商、托运人在工地事故中的责任边界。 本案中笛爱公司作为材料供应商和托运人，是否对承运人王启才负有安全管理义务，是实体争议之一。虽然本案因程序问题被撤销后需重新调查，但提示：(1) 材料供应商将运输委托给不具备资质或条件的个人，可能因选任过失承担责任；(2) 托运人对装卸作业现场的安全条件有一定的注意义务；(3) 在工地范围内进行装卸作业，还应服从施工单位的现场安全管理。建议供应商选择有资质的运输企业，签订规范的运输合同，明确安全责任划分。
第五，重视事故调查阶段的陈述申辩权。 事故调查阶段是责任认定的关键期，当事人应积极行使权利：(1) 主动向调查组提供证据材料；(2) 对调查组组成的合法性进行审查，发现利害关系方及时申请回避；(3) 对事故原因分析和责任认定提出书面意见；(4) 注意调查组的调查程序是否合法（如是否依法勘验现场、询问相关人员、收集证据等）。事故调查报告批复一旦作出，将成为后续行政处罚、民事赔偿甚至刑事追责的重要依据。
第六，贵州本地事故调查的特别注意事项。 根据《贵州省安全生产条例》和《贵州省生产安全事故报告和调查处理办法》，贵州省一般事故由事故发生地县级人民政府负责调查，较大事故由市级人民政府负责调查。贵州山区工程建设中常见的坍塌、高处坠落、机械伤害等事故，调查组成员单位应包括应急管理部门、公安机关、住建部门、工会和负有安全监管职责的有关部门，并邀请监察机关和检察院参加。当事人发现调查组成员单位与事故存在利害关系的，有权依法提出回避申请。
五、FAQ
Q1：事故调查组成员单位在什么情况下应当回避？
当该单位有可能成为事故被调查对象时就应回避。具体包括：对事故发生场所或设施负有安全生产管理职责的、在事故涉及的生产经营活动中享有利益或承担义务的、可能因事故调查结果承担法律责任的。本案中张江镇政府既是属地政府又是工程建设方，属于可能被追责的对象，依法应当回避。
Q2：对政府作出的事故调查报告批复不服可以起诉吗？
可以。政府对事故调查报告的批复是可诉的行政行为。批复同意的责任认定直接影响当事人权利义务，当事人可在收到批复之日起六个月内向有管辖权的中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该批复。本案笛爱公司即通过行政诉讼成功撤销了被诉批复。
Q3：事故调查报告本身可诉吗？
事故调查报告本身通常不直接可诉，因为它还需政府批复后才产生法律效力。但如果调查报告经政府批复同意并送达当事人，则批复行为可诉，法院在审查批复合法性时会一并审查调查报告的事实认定、程序和法律适用。
Q4：运输人员在工地装卸货物时发生事故谁负责？
需根据具体法律关系确定。建设单位、施工单位、供应商、承运人等各方根据其安全管理义务和过错程度承担相应责任。在建工程工地范围内发生的事故，建设单位的安全责任不因事故发生在运输环节而预先免除，调查组应当查明全部相关主体的责任。
Q5：事故调查组由哪些单位组成？
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条，一般事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全监管职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应邀请人民检察院派人参加。成员单位与事故有利害关系的，应当回避。
Q6：属地政府作为建设方时还能参加事故调查组吗？
不能。如果属地政府同时是事故工程的建设单位，其身份已从”中立的调查协调者”转变为”可能被追责的被调查对象”，根据正当程序原则应当回避，不应参与事故调查及责任认定。本案的典型意义正在于此。
Q7：事故调查组组成违法的法律后果是什么？
构成《行政诉讼法》第七十条第（三）项规定的”违反法定程序”，法院可判决撤销政府对事故调查报告的批复，并责令政府在指定期限内重新组织调查并作出行政行为。本案中浦东新区政府被责令90日内重作。
Q8：一般生产安全事故由哪级政府调查？
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条，一般事故（造成3人以下死亡）由事故发生地县级人民政府负责调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。贵州省一般事故通常由事故发生地县级政府调查。
Q9：当事人在事故调查阶段有哪些权利？
当事人有权：(1) 了解事故调查组成员名单并对有利害关系的成员申请回避；(2) 向调查组陈述事实、提供证据；(3) 对事故原因和责任认定提出书面意见；(4) 收到调查报告批复后依法申请行政复议或提起行政诉讼；(5) 对相关行政处罚不服的，依法申请听证。
Q10：工程未竣工验收时在工地发生事故，建设单位有责任吗？
有可能有责任。工程竣工验收前属于在建工程，建设单位依法负有提供真实准确勘察资料、不得压缩合理工期、保证安全投入等安全责任。在工地范围内发生的生产安全事故，调查组应当调查建设单位是否尽到安全管理职责，不能以事故发生在运输等”非施工环节”而预先排除其责任。
Q11：贵州省对生产安全事故调查有哪些地方性规定？
《贵州省安全生产条例》和《贵州省生产安全事故报告和调查处理办法》对事故调查的组织、程序和处理作出了具体规定。贵州实行分级调查制度，一般事故由县级政府调查。事故调查组应包括应急管理、公安、住建、监察、工会等单位，并邀请检察院参加。贵州省特别强调对矿山、建筑施工、交通运输等重点行业事故的调查处理。
Q12：材料供应商委托个人运输，运输人在工地出事，供应商要担责吗？
可能要担责。供应商如果将运输业务委托给不具备相应资质或安全生产条件的个人，可能因选任过失承担相应责任。托运人对装卸作业的安全条件也有合理注意义务。建议供应商选择有资质的运输企业，签订书面运输合同明确安全责任，并对承运人到场作业进行必要的安全交底。
推荐阅读：
© 刘正刚律师 | 法学博士 | 执业证号：15201200920519292