裁判规则速览
行政机关适用兜底条款时，应与同条款已明确列举的情形相联系，参照已列举情形设置的标准确定兜底条款能否适用。适用兜底条款的情形应与已列举情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性，且符合立法目的。”证据不足”情况下无法排除未来重新作出行政处罚决定的可能性，不属于”其他需要终止调查的情形”。
案号： 最高人民法院公报案例 | 法院： 江苏省江阴市人民法院（一审）、江苏省无锡市中级人民法院（二审） | 案由： 治安其他行政行为
本文由刘正刚律师撰写。刘正刚，法学博士，资深律师，专注行政诉讼与刑事辩护业务。
一、典型案情
2017年1月11日上午，沈占良、沈涛及案外人徐锋到原告季频家中找其父季盘鸿索要债务（保证金），双方在房间内发生争吵。季频及母亲闵卫金、妹妹季斐听到争吵声后进入房间，随后双方发生肢体冲突，季频受伤被送往医院治疗。
季斐于当日报警，宜城派出所派员出警处理，并分别对季盘鸿、沈占良、沈涛等人进行询问调查。经宜兴市公安局物证鉴定室鉴定，季频的损伤构成轻微伤。
2017年1月27日，宜城派出所对本案予以受案登记。此后又多次传唤相关人员进行询问，并于7月4日办理了延长办案期限30日的审批。
2017年8月4日，宜城派出所作出《终止案件调查决定书》，以”季频被故意伤害案具有证据不足、办案期限届满的情形”为由，依据修改前的《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第（四）项”其他需要终止调查的情形”，决定终止调查。
季频不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销该终止调查决定，并判令派出所继续调查处理。
二、争议焦点
第一，”证据不足、办案期限届满”是否属于”其他需要终止调查的情形”？
派出所认为，在法定办案期限内无法查清事实、违法嫌疑人拒不配合、现有证据不足以证明违法事实的情况下，可以适用兜底条款终止调查。而原告认为，证据不足不等于没有违法事实，终止调查意味着不再追究违法责任，缺乏法律依据。
第二，兜底条款的适用应当遵循什么规则？
《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款明确列举了三种终止调查的情形：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的。第（四）项”其他需要终止调查的情形”是兜底条款。派出所适用兜底条款是否应受到限制？
三、法院裁判要点
江苏省江阴市人民法院一审、无锡市中级人民法院二审均支持了原告季频的诉讼请求，判决撤销了宜城派出所作出的终止调查决定。
法院的核心裁判理由如下：
（一）兜底条款的同类解释规则
法院明确指出，行政机关适用兜底条款时，应与同条款中已经明确列举的情形相联系，参照同条款已经明确列举的情形所设置的标准，确定兜底条款能否适用。 适用兜底条款的情形，应与同条款中已经明确列举的情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性，且符合该条款的立法目的。
修改前的《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款前三项分别为：没有违法事实、违法行为已过追究时效、违法嫌疑人死亡。这三种情形的共同特征是——均导致行政调查程序在法律上不可能或没有必要继续进行，属于终局性、不可逆转的终止事由。
（二）”证据不足”不具有同类性
“证据不足”与前三项列举情形存在本质区别：
- 前三种情形均为确定的、终局性的事实状态——没有违法事实意味着不应处罚，超过时效意味着不能处罚，嫌疑人死亡意味着无法处罚；
- 证据不足只是当前的证据状态，不排除未来发现新证据、重新查明事实的可能性；
- 以证据不足终止调查，可能导致受害人的合法权益无法得到救济，加害人逃脱法律制裁，不符合治安管理处罚法维护社会治安秩序、保护公民合法权益的立法目的。
因此，”证据不足”与前三项在性质、影响程度上不具有一致性，不属于”其他需要终止调查的情形”。
（三）办案期限届满不是终止调查的法定事由
法院指出，办案期限届满后公安机关仍可继续调查取证，法律并未规定办案期限届满必须终止调查。派出所以”办案期限届满”为由终止调查，实际上是将内部办案期限规定异化为不履行法定职责的借口。
最终，法院判决撤销宜城派出所作出的终止调查决定，并责令其对季频被故意伤害案继续调查处理。
四、刘正刚律师实务提示
（一）行政机关适用兜底条款的法律限制
本案是最高人民法院公报案例中关于行政法兜底条款解释的重要判例，确立了”同类解释规则”：
- 价值一致性：适用兜底条款的情形必须与已列举情形具有相同或相似的法律价值；
- 性质同类性：在行为性质、危害程度、影响范围等方面与已列举情形相当；
- 目的符合性：必须符合该条款的立法目的，不得通过兜底条款扩大行政权力或减损公民权利。
这一规则不仅适用于治安案件，也适用于所有行政执法领域中兜底条款的适用。
（二）治安案件终止调查的法定情形
根据现行《公安机关办理行政案件程序规定》（2020年修订）第二百五十九条，经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门以上负责人批准，终止调查：
- 没有违法事实的；
- 违法行为已过追究时效的；
- 违法嫌疑人死亡的；
- 其他需要终止调查的情形。
其中第（四）项的适用应当遵循本案确立的同类解释规则。
（三）证据不足的治安案件应如何处理
对于证据不足的治安案件，公安机关不应简单终止调查，而应当：
- 继续调查取证：依法延长办案期限，继续收集证据；
- 告知补充证据：告知受害人补充提供证据线索；
- 依法作出不予处罚决定：如确实无法收集到充分证据，应依据《治安管理处罚法》第九十五条作出不予处罚决定，并告知受害人救济途径；
- 不得一终了之：不能以终止调查的方式变相拒绝履行法定职责。
（四）对公安机关终止调查决定不服的救济途径
- 行政复议：自收到终止调查决定书之日起60日内，向作出决定的公安机关的本级人民政府或上一级公安机关申请行政复议；
- 行政诉讼：自收到决定书之日起6个月内，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，请求撤销终止调查决定并判令公安机关履行法定职责；
- 检察监督：可以向人民检察院申请行政检察监督，检察机关经审查认为公安机关不履行法定职责的，可以向其发出检察建议。
（五）贵州地区治安案件行政诉讼实践
在贵州，公民对公安机关终止调查、不予处罚等决定不服提起行政诉讼的案件逐年增多。贵州法院在审理此类案件时，注重审查公安机关是否全面、及时、合法地履行了调查职责。对于公安机关以”证据不足”为由终止调查但未穷尽调查手段的，法院依法判决撤销并责令继续调查，有力保障了公民的人身权和财产权。
（六）遭遇人身伤害后的报警和取证建议
- 第一时间报警并要求公安机关出具受案回执；
- 及时就医并保存好病历、诊断证明、医疗费票据；
- 配合公安机关做伤情鉴定，如对鉴定结果不服可申请重新鉴定；
- 尽可能提供现场目击者、监控录像等证据线索；
- 如公安机关终止调查或不予处罚，及时咨询律师，通过行政复议或行政诉讼维护权益。
五、FAQ
Q1：派出所可以因为证据不足就终止调查吗？
不可以。根据最高法公报案例确立的裁判规则，”证据不足”不属于《公安机关办理行政案件程序规定》中”其他需要终止调查的情形”。证据不足只是当前的证据状态，不排除将来发现新证据的可能性，与”没有违法事实””已过追究时效””嫌疑人死亡”等终局性情形性质不同。公安机关应当继续调查或依法作出不予处罚决定，而不是终止调查。
Q2：终止调查和不予处罚有什么区别？
终止调查意味着公安机关不再对案件进行任何调查和处理，案件程序彻底终结；不予处罚决定是公安机关经过充分调查后，认为违法事实不成立或证据不足，依法作出的正式处理决定，当事人对不予处罚决定不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。终止调查没有对案件实体问题作出结论，而不予处罚是一个正式的行政行为，具有可诉性。
Q3：对派出所的终止调查决定不服，应该怎么办？
可以在收到终止调查决定书之日起60日内，向派出所所属的公安局或本级人民政府申请行政复议；也可以在6个月内直接向人民法院提起行政诉讼，请求撤销终止调查决定并判令公安机关继续履行调查职责。还可以向人民检察院申请行政检察监督。建议在律师指导下选择最有利的救济途径。
Q4：什么是”兜底条款”？行政机关可以随意适用吗？
兜底条款是法律、法规中在列举具体情形后，以”其他……”概括表述的条款，用于涵盖立法时无法穷尽的类似情形。行政机关不能随意适用兜底条款，必须遵循”同类解释规则”，即适用兜底条款的情形必须与已明确列举的情形在性质、危害程度、价值取向上具有一致性，且符合立法目的。本案公报案例正是对这一规则的经典阐述。
Q5：公安机关办理治安案件的办案期限是多久？
根据《治安管理处罚法》第九十九条，公安机关办理治安案件的期限自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。即为三十日，最长六十日。但办案期限届满不等于必须终止调查，公安机关仍可继续取证。为查明案情进行鉴定的期间不计入办案期限。
Q6：报警后派出所不处理怎么办？
如果公安机关接到报警后不依法处理，可以：向其上级机关或督察部门投诉；拨打12389公安机关及民警违纪违法举报电话；在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，要求公安机关履行法定职责；向人民检察院申请立案监督或行政检察监督。关键是要保留好报警记录、受案回执等证据。
Q7：公安机关终止调查后，还能重新开始调查吗？
如果终止调查决定被依法撤销，公安机关应当对案件重新展开调查。此外，即使终止调查决定已生效，如果发现了新的证据足以证明违法事实，公安机关也可以依职权重新受案调查。终止调查并不意味着永久不再追究，只是结束了本次调查程序。
Q8：轻微伤可以要求公安机关拘留打人者吗？
轻微伤不构成故意伤害罪（需达到轻伤以上），但属于违反《治安管理处罚法》的行为。公安机关可以根据情节对打人者处以五日以上十五日以下拘留，并处或单处罚款。如果公安机关以证据不足为由不予处理，受害人可以通过行政复议或行政诉讼要求公安机关依法履行职责。同时，受害人可以另行提起民事诉讼要求赔偿医疗费、误工费等损失。
Q9：行政诉讼中，谁来举证终止调查决定是否合法？
在行政诉讼中，被告（公安机关）对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出终止调查决定的证据和所依据的规范性文件。如果公安机关不能证明”证据不足”符合终止调查的法定条件，或者不能证明已穷尽调查手段，法院将判决撤销该决定。原告也可以提供证据证明公安机关未依法履职，但举证责任主要在被告方。
Q10：本案判决对普通公民有什么意义？
本案是最高人民法院公报案例，对全国法院审理类似案件具有指导意义。它明确了行政机关不能用兜底条款随意终止案件调查，不能以”证据不足”为借口不履行保护公民人身权、财产权的法定职责。对于遭遇违法侵害后公安机关消极处理的公民而言，本案提供了有力的裁判依据，可以据此通过行政诉讼要求公安机关继续调查、依法处理。
© 刘正刚律师 · 法学博士 · 执业证号：15201200920519292