贵阳建设工程律师：国家审计能否推翻已结算的工程价款协议？——最高法公报案例（2012）民提字第205号解读

裁判规则速览：国家审计是行政监督行为，与民事合同关系性质不同；合同中约定接受审计作为确定民事法律关系依据必须具体明确，不能推定；双方已通过结算协议确认工程价款并基本履行完毕的，国家审计报告不影响结算协议的效力。

• 案号：（2012）民提字第205号
• 来源：《最高人民法院公报》
• 审理法院：最高人民法院

本文由刘正刚律师撰写。刘正刚，法学博士，资深律师，专注建设工程纠纷、工程款结算与审计争议业务。

一、典型案情

重庆建工集团股份有限公司（以下简称”重庆建工”）承建了重庆市金山大道道路工程。该工程由中铁十九局集团有限公司（以下简称”中铁十九局”）作为发包人。工程完工后，双方进行了结算，签署了结算协议，确认了工程总价款。结算协议签订后，中铁十九局按照协议约定支付了大部分工程款，但仍有部分余款未付。

此后，国家审计机关对该项目进行了审计，审计报告对部分工程价款进行了核减。中铁十九局遂以审计报告核减了工程价款为由，拒绝按照结算协议支付剩余工程款。重庆建工多次催讨未果，向法院提起诉讼，要求中铁十九局按照结算协议支付欠付的工程款及利息。

中铁十九局抗辩称：案涉工程使用了国有资金，依法应当接受国家审计监督；双方在合同中约定了”工程价款以审计结果为准”，因此审计报告核减的金额应当从工程款中扣除；结算协议是在审计之前签订的，不能对抗审计结论。

重庆建工则主张：结算协议是双方平等协商的结果，是双方真实意思表示，合法有效；国家审计是行政监督行为，不能替代民事合同约定；合同中并未明确约定以国家审计结论作为结算依据，审计报告不影响结算协议的效力。

案件历经一审、二审和再审，最终由最高人民法院提审并作出终审判决。

二、争议焦点

本案涉及建设工程领域一个长期存在争议的问题，即国家审计与民事结算协议的关系。具体争议焦点如下：

1. 国家审计的法律性质是什么？ 国家审计是行政监督行为还是可以直接决定民事合同价款的依据？审计报告能否直接改变发承包双方之间的民事权利义务关系？

2. 合同约定”接受审计”是否等于”以审计结果为准”？ 合同中仅约定工程应当接受审计监督，能否推定双方同意以审计结论作为工程价款的结算依据？还是必须明确约定”以审计结果作为结算依据”才能产生此效力？

3. 结算协议签订后，审计报告能否推翻？ 双方已经通过结算协议确认工程价款且大部分款项已支付完毕的情况下，国家审计机关作出的审计报告能否否定结算协议的效力？

三、法院裁判要点

（一）审理过程

（二）最高人民法院裁判理由

最高人民法院提审后，围绕国家审计与民事结算协议的关系问题，阐述了以下裁判要点：

第一，国家审计与民事合同关系性质不同，不能混同。

《中华人民共和国审计法》第一条规定：”为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”

最高人民法院指出，国家审计是审计机关依据《审计法》对政府投资和以政府投资为主的建设项目的真实、合法和效益进行的行政监督行为，其法律关系主体是审计机关与被审计单位，性质上属于行政法律关系。而建设工程施工合同的发承包双方是平等的民事主体，工程价款结算属于民事法律关系。两者在法律性质、主体地位、适用规则等方面完全不同，不能将审计结论直接等同于民事合同的结算依据。

审计机关对工程价款的审计核减，是对被审计单位（通常是建设单位或发包人）的行政监督，审计结论的法律效力主要发生在行政体系内部，并不当然约束作为承包人的民事主体。如果允许审计结论直接改变民事合同约定，实质上是用行政权干预民事交易，违背了民法的平等自愿原则。

第二，约定以审计为准必须具体明确，不能推定。

《中华人民共和国合同法》第四条规定：”当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”

最高人民法院强调，合同是当事人意思自治的产物。如果合同当事人确实愿意以国家审计结论作为工程价款的结算依据，应当在合同中作出明确、具体的约定，例如”工程最终价款以审计机关的审计结论为准”或”审计核减金额由承包人承担”等。如果合同仅约定”工程应当接受审计监督””按审计规定执行”等概括性表述，不能推定当事人有以审计结论作为民事结算依据的意思表示。

本案中，合同虽然约定工程应当接受审计，但并未明确约定以审计结论作为确定工程价款的依据。”接受审计监督”与”以审计结论为准”是两个不同层次的概念，前者仅表示配合审计的义务，后者才涉及实体权利的处分。在当事人未明确约定的情况下，不能将配合审计的义务扩大解释为放弃合同价款请求权。

第三，结算协议已基本履行的，审计报告不影响其效力。

最高人民法院进一步指出，双方在工程完工后经过协商签订的结算协议，是对既存债权债务关系的清理和确认，具有独立性。结算协议一经成立并生效，即对双方产生法律约束力。除非结算协议存在无效、可撤销等法定情形，任何一方不得擅自变更或解除。

本案中，双方签订结算协议后，中铁十九局已按照协议支付了大部分工程款，结算协议已基本履行完毕。审计报告在结算协议之后作出，其核减结论不能溯及既往地否定双方已经确认并部分履行的结算协议。如果允许发包人在结算后随时以审计为由推翻原协议，将使建设工程结算关系长期处于不确定状态，不利于保护承包人的合法权益，也违背了诚实信用原则。

（三）裁判结果

最高人民法院判决：撤销原二审、再审判决；中铁十九局按照结算协议约定向重庆建工支付剩余工程款及相应利息。

四、刘正刚律师实务提示

作为深耕建设工程法律服务领域的贵阳专业律师，笔者结合最高人民法院这一公报案例的裁判规则，向贵州地区的工程建设企业提出以下实务建议：

第一，正确认识国家审计的法律效力边界。 在贵阳和贵州的工程实践中，大量基础设施、公共建筑项目使用国有资金，项目业主往往以”审计未完成””审计要核减”为由长期拖欠工程款。许多承包人误以为审计结论就是最终结算依据，不敢主张权利。事实上，根据最高人民法院的裁判规则，审计是行政监督，不能直接对抗双方自愿达成的结算协议。承包人在遭遇以审计为由拒付工程款时，应当积极通过法律途径维权。

第二，合同中关于审计的约定应当力求明确。 如果发包人坚持在合同中约定以审计结论作为结算依据，承包人应当充分评估审计风险，在投标报价中预留合理空间，并在合同中明确审计的期限、审计机构的选定方式、审计异议的处理程序等。如果承包人不接受以审计为准，则应在合同谈判中明确排除审计条款对民事结算的约束力，避免使用”以审计为准””按审计规定执行”等模糊表述。贵州本地的政府投资项目通常使用住建部或发改委的示范文本，承包人应特别关注合同专用条款中关于结算依据的特别约定。

第三，及时签订书面结算协议并注意留存证据。 结算协议是保护承包人工程款债权最直接、最有力的证据。工程完工后，承包人应主动催促发包人进行结算，争取在合理期限内签署书面结算文件。结算协议中应明确工程总价款、已付款金额、欠付款金额、付款期限和逾期付款违约责任。结算协议签订后，即使发包人以审计为由拒付，承包人也可凭结算协议直接向法院起诉。笔者在贵阳办理的多起工程款纠纷案件中，有书面结算协议的案件胜诉率和执行到位率均显著高于没有结算协议的案件。

第四，注意区分行政审计与工程造价咨询。 实务中，很多项目发包人委托的是第三方造价咨询机构进行审核，这与国家审计机关的审计在法律性质上完全不同。造价咨询审核本质上是民事委托行为，如果合同约定以造价咨询审核结果为准，则该约定对双方有约束力。而国家审计是行政监督行为，除非合同明确约定，否则不直接影响民事结算。承包人应注意区分”审计”与”审核”，不要混淆概念。

第五，遭遇工程款拖欠应及时寻求法律帮助。 建设工程价款涉及金额巨大，拖欠时间越长，承包人的资金压力越大，诉讼时效风险也越高。如果您在贵阳或贵州地区遇到以审计为由拒付工程款的情况，建议尽早咨询专业建设工程律师。**。

五、FAQ

Q1：国家审计报告能直接作为工程结算的依据吗？

不能。国家审计是行政监督行为，审计报告的法律效力主要在行政体系内部，不能直接改变发承包双方的民事合同关系。除非合同明确约定”以审计结论作为结算依据”，否则审计报告不能作为工程价款的结算依据。双方自愿达成的结算协议不受事后审计报告的影响。

Q2：合同写了”以审计为准”就一定按审计结果结算吗？

原则上是的。如果合同明确约定工程最终价款以国家审计结论为准，该约定是当事人真实意思表示，不违反法律强制性规定，应为有效，双方应按约定履行。但如果审计机关长期不出具审计结论，或者审计程序严重违法，承包人可以主张合理期限内的付款请求权。

Q3：合同只写了”接受审计监督”，怎么办？

仅约定”接受审计监督”不等于约定以审计结论作为结算依据。根据最高法的裁判观点，”接受审计”是配合行政监督的义务，”以审计为准”是对民事权利的处分，二者有本质区别。承包人可以主张按合同约定的计价方式或双方签署的结算协议结算工程款。

Q4：发包人以审计未完成为由拖延结算，承包人怎么办？

承包人可以采取以下措施：一是书面催促发包人在合理期限内完成审计或结算，保留催告证据；二是如果合同约定了结算期限和逾期不答复视为认可的条款，可以依约主张”逾期视为认可”；三是委托律师发送律师函，明确要求按合同约定结算；四是直接向法院起诉并申请工程造价司法鉴定。

Q5：政府投资项目是否都需要国家审计？

根据《审计法》和《政府投资项目审计规定》，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。但审计监督是行政机关内部的监督程序，不影响发承包双方的民事合同权利义务。在贵州，省级和市县级政府投资项目通常纳入年度审计计划，但并非每个项目都必然被审计。

Q6：结算协议签订后还能申请造价鉴定吗？

一般情况下不能。结算协议是双方对工程价款的确认，具有合同约束力。如果一方在结算协议签订后又申请造价鉴定，法院通常不予支持，除非该方能证明结算协议存在欺诈、胁迫、重大误解等可撤销情形，或者结算协议遗漏了工程范围。

Q7：审计核减的金额，发包人能要求承包人退还吗？

如果双方已签订结算协议并按协议履行，发包人不能仅以审计核减为由要求承包人退还工程款。如果合同明确约定以审计结论为准且审计结论在结算协议之前作出，发包人可以主张按审计结果结算。但审计核减也必须具有事实和合同依据，不能仅凭审计报告的数字就要求退款。

Q8：在贵阳，建设工程价款纠纷的诉讼时效是多久？

建设工程价款纠纷适用三年的普通诉讼时效，从知道或应当知道权利被侵害之日起计算。如果结算协议约定了付款期限，从付款期限届满之日起算；如果未约定付款期限，从结算协议签订之日起算；如果未签订结算协议，从工程交付之日或竣工报告提交之日起算。建议承包人在诉讼时效内及时主张权利。

Q9：工程款利息从什么时候开始计算？

利息从应付工程价款之日起计付。如果合同约定了付款时间，按约定执行；如果没有约定或约定不明，建设工程已实际交付的，从交付之日起算；没有交付的，从提交竣工结算文件之日起算；既未交付也未结算的，从起诉之日起算。利息标准有约定按约定，无约定按同期同类贷款利率或LPR计算。

Q10：承包人对审计结论有异议怎么办？

承包人不是审计行政法律关系的直接相对人，通常不能对审计报告提起行政复议或行政诉讼。但承包人可以在民事诉讼中对审计报告的客观性、合法性提出质证意见，申请审计人员出庭接受质询，或者申请法院委托司法鉴定。如果合同明确约定以审计为准且审计程序存在严重瑕疵，承包人可以主张该审计结论不应采信。

Q11：结算协议和施工合同的效力关系如何？

结算协议具有相对独立性。即使施工合同被认定无效，如果工程经竣工验收合格，双方签订的结算协议仍可能被认定有效，因为结算协议是对无效合同的清理和折价补偿的确认。但如果结算协议本身存在无效或可撤销事由，则另当别论。

Q12：贵州本地有没有关于审计与结算关系的特别规定？

贵州省和贵阳市在政府投资项目管理方面有一些地方性规定，要求政府投资项目接受审计监督，但这些规定主要约束行政机关和建设单位，不能直接作为确定民事合同价款的依据。在司法实践中，贵州各级法院基本遵循最高人民法院的裁判规则，即审计不当然影响民事结算协议的效力。具体案件建议咨询贵阳本地建设工程律师获取针对性意见。

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