调解协议司法确认的几个问题

 广义的调解协议的司法确认制度，是指对于诉讼外所涉及到的民事权利义务的纠纷，在中间人的主持下，当事人之间在自愿的原则下达成的协议，当事人可以请求人民法院确认该调解协议效力，从而赋予该协议强制执行力的制度。该制度始于2007年3月于甘肃省定西市法院试点，随后，最高人民法院于2009年7月24日发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见 》，该意见规定：“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议,经调解组织和调解员签字盖章后, 当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。”2011年1月1日开始实施的《人民调解法》通过立法对调解协议的司法确认制度予以明确。该法第三十三条规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”由此，该制度被确定为国家司法制度之一。2013年1月1日即将实施的新《民事诉讼法》，该法第一百九十四条、一百九十五条规定了调解协议司法确认的范围，条件等。相较以前的《若干意见》，可以看出我们对调解协议司法确认制度认识的进一步深化。

一、可以申请司法确认的调解协议的种类。申请司法确认的调解协议只能是在人民调解组织的组织下做出的，依据人民调解法等法律的明确规定，由双方当事人一起到人民法院申请确认调解协议的效力。按照《人民调解法》的规定，调解的范围相当广泛，从调解纠纷的种类看，只要是民间发生的纠纷，人民调解组织都可以主持调解；从形式上看，调解达成协议的，可以是由调解组织制作调解书，当事人认为没必要制作书面协议的，也可以不制作，但是人民调解员应该记录协议内容。由上可知，调解达成协议的，可以有书面形式和口头形式。对书面调解协议，无疑可以申请人民法院确认调解协议的效力。那么针对口头协议，是否也可以持人民调解员记录的调解内容，或者仅凭双方当事人的陈述申请法院确认其效力呢，按照法理以及双方申请调解的初衷来看，应该赋予当事人申请确认口头调解协议效力的权利。但是，一种不便于操作的制度，初衷虽好，但却不一定能达到预期的效果。因此，为保证司法确认的权威性和可操作性，还是应该明定规定当事人须持书面调解协议，方可申请人民法院确认调解协议的效力为好。当然，如果当事人要求对口头调解协议进行确认的，当事人可以申请相应的机构，就双方已经达成的协议制作相应的调解书，再申请法院进行确定。毕竟调解协议的司法确定制度，不是完整的诉讼程序，不必对事实进行判断，仅须对协议本身的自愿性及合法性进行审查，做出裁定或进行相应的处理即可。

二、申请司法确认调解协议的时间，是调解协议生效之日起三十日内。关于调解协议的生效时间，《人民调解法》规定调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。对于口头调解协议的，双方当事人达成协议时起生效。实际上，规定书面调解协议要求加盖人民调解委员会的印章才生效，有较不妥之处。人民调解组织虽然参予调解的过程，但这个过程中，人民调解组织并没有行使任何公权力，调解组织只是在中间起一个和事佬的作用，双方之间达成的协议，实际上是一份合约，因此，调解协议的生效时间，应该是双方当事人协商一致时，调解协议就生效。不过，在现有法律已有明确规定的情况下，还是应当遵循法律的规定。当然，对于超期后才请求司法确认其效力的，人民法院是否应该受理呢？以及如果受理并作出确认调解协议的裁定后，有一方反悔并提出因为超期申请，主张法院的裁定违法、申请撤销裁定的应如何处理呢？现有法律没有明确规定。我们认为，调解是双方在真诚、自愿的原则下对自己民事权利的处分，调解的宗旨是快捷处理民事纠纷，那么，如果达成协议后，超期又申请法院确认协议的效力的，只要双方当事人自愿，人民法院应予以受理，并按规定对协议的效力进行确认，减少当事人的诉累。并不得因为超期而申请法院撤销相应的裁定书。

三、人民法院确认调解协议的条件。按照《民事诉讼法》第一百九十五条的规定，人民法院应当就调解协议是否符合法律规定进行审查，并据此决定是否确认调解协议的效力。一直以来，我们对民事行为合法性的要求，都是非常严格的，不但要真实自愿，也要不违反法律规定，还要不损害公序良俗。因此，民事行为只要稍有对法律的违反，就可能会被认为无效。也正如此，导致很多已经确定的民事行为，经常处于不确定的状态，也一定程度上怂恿了当事人滥用诉权的行为。对于确认调解协议的效力，我们认为，应当对合法的理解宽泛一些。即：只要是当事人意思表示一致且协议没有损害第三人的利益的情况下，哪怕是协议从形式上没有完全符合法律规定的条件，也不应当轻易否认协议的效力。理由有二：首先，即便调解协议的内容与国家正式法的内容存在一定冲突，也不能轻率的否认协议的效力。因为协议是当事人对自己权利的一种处分，国家不应作更多的干涉，只要协议内容没有损害第三方利益的情况，就应该认定有效；其次，从民法的发展趋势看，维持民事行为的稳定并不得轻易撤销，法不禁止即可为，这有利于经济的发展及财富的创造。对于违反法律规定的调解协议，只有在损害第三人利益的情况下，才应被认为无效。对于那些仅仅违反管理性规范的调解协议，应该确认其效力，维护民事活动的稳定性。

四、调解协议司法确认的程序。（一）提起的主体。是协议双方的当事人，且一起到人民法院提出申请。至于一方当事人是否可以单独向法院申请确认调解协议的效力，我们认为不应支持。只有一方当事人申请的情况下，法院无法判定调解协议是否为当事人自愿的基础上达成。双方当事人一起向法院提起申请的话，可以方便法院查明协议是否是当事人的真实意思表示。在意思表示真实的情况下，只要无重大违法行为，法院应依法及时确实协议的效力，并制作裁定书；（二）形式要件。当事人申请法院确认调解协议的效力的，应向人民法院提交调解协议书和书面申请书。调解协议书要求有调解组织盖印，申请书由双方当事人签名；（三）法院审查的范围。法院只对相关内容是否重大违法进行审查，对于事实部分，无需审查，均以当事人协议的内容为准。毕竟确认调解协议的效力并不是一个完整的诉讼程序，也不需要双方提交证据并由法院审查。法院仅就对协议本身进行审查就足够；（四）对调解协议审查后的处理。对于符合《民事诉讼法》第一百九十四条，一百九十五条规定的，依法裁定确定调解协议的效力，对于有重大违法行为的，告知当事人重新协调或告知当事人依法提起诉讼；（五）确认调解协议裁定的效力。如果当事人对裁定不服，是否可以上诉的问题，依法理，应依法赋予当事人救济的权利，这也符合无救济则无权利的法治原则。但是，对于此种裁定的上诉，我们认为应规定较严格的上诉条件为好。

五、调解协议司法确认制度的不足。调解协议的司法确认制度，其除了便捷、高效、减少当事人的诉累外，更重要的是，通过调解方式解决纠纷，可以缓解当事人的矛盾和冲突，同时也是为了应对诉讼爆炸所提出的应对方案。实践生活中，目前存着着人民调解、司法调解以及行政调解三种主要的形式。《人民调解法》颁布施行后，村民委员会、街道办事处等成立了大量的调解组织，调解了大量的借贷、婚姻等民间纠纷；司法调解贯穿着民事诉讼的全过程，司法调解达成协议的，实践中，法院一般会制作调解书，因此不在本文的讨论范围；行政调解主要集中在交警、派出所、工商、劳动监察等行政职能部门和工会、消费者协会等团体、组织。调解的纠纷类型主要为交通事故损害赔偿纠纷、治安纠纷、产品质量和消费者权益争议、劳动争议等。就目前规定的情况看，申请法院确认调解协议的范围依然过窄，必须是依照《人民调解法》等法律规定作为的调解协议，才能申请法院确认其效力。因此，排除了大量的调解协议进入司法确认的程序。我们认为，对请求确认调解协议效力的，只要是当事人真实意思的表示，且没有重大违法的情况下，对于在其它机构的组织下达成的调解协议，包括当事人之间的和解协议，只要双方当事人愿意申请法院进行司法确定，并赋予协议强制执行力的，法院可以受理并予以确认协议的效力。理由有二：首先，当事人之间已经达成调解协议的，法院直接确认其效力，而不是必须通过诉讼的方式，可以减少当事人之间的诉累；其次，可以节约审判资源，不用那么复杂的开庭，出示证据，法庭调查，法庭辩论等程序，减轻法院的办案负担，使法院有限的资源用于解决真正复杂的、有争议的案件。但是应当看到，由于其它调解组织的性质以及组成人员的素质等因素，工作中乱用行政权力，违背当事人意愿、违法要求当事人调解的情况也时有发生，这种行为背离了调解制度的原则和初衷。如果再赋予这种“调解协议”强制执行力的情况下，肯定会带来一系列问题。因此，在将其它调解协议纳入司法确认制度的时候，应该规定更严格的审查机制，方能达到调解协议司法确认制度解决纠纷，并从源头上定纷止争的效果。