矿业权登记制度研究

2016-12-24 20:26:56 来源: 浏览:1584

(贵州驰宇律师事务所,贵阳 550002

    内容摘要:矿业权是包括探矿权和采矿权在内的用益物权。矿业权登记,包括矿业权设立登记、流转登记、终止登记。权利登记的目的,一方面是权利确认,另一方面是强化管理。现行矿业权登记制度,在权利确认和强化管理方面均未能发挥应有的作用。本文在分析现行矿业权登记制度的利弊得失后,提出权利确认的有效方式,并从优化资源配置,维护社会公益的角度,就未来矿业权登记制度的构建提出建议。

  关键词:矿业权 登记 制度改进 资源优化

    社会经济的发展,离不开矿产资源的支撑。矿产资源的有限性以及不可再生性,要求我们对矿产资源的开发利用应当科学、合理,以确保矿产资源的开发利用适应社会经济发展的实践需要。我国现行法律在规定矿产资源属于国家所有的情况下,允许矿产资源的有偿取得制度[1]。资源的占有不是静止不变的,资源流转是资源优化配置的必然要求。考察我国矿业权开发、占有、管理的历史表明,国家管理除了对矿业权的权利人资格作了极为严苛的规定之外,矿业权的流转亦经历了从禁止到逐步步放开的过程。矿业权流转放开后,矿产资源开发利用达到了一个新的境界。然而,综观我国现行矿产资源流转机制,国家管控的色彩仍然极为浓厚。矿业权取得和流转中的主体资质严格、流转程序复杂。并且,突破合同自由原则,以国家行政审批同意的方式,决定流转合同的效力。严格管控的结果,背离了制度设计者的初衷,矿业权交易者绕开法律,避开严格的审批登记制度,以私下协议、股权转让等方式进行矿业权流转。实践证明,在国家法律不承认相应流转行为的时候,契约目的的实现只能靠各方的诚信。然而,有利益的地方,就会显现出人性灰暗的一面。随着矿业权价值的变化,流转当事人之间经济利益平衡的打破,导致不诚信行为充斥矿业权流转市场,纠纷层出不穷。因此,完善矿业权登记制度,从制度层面为矿业权的有序流动提供保障,维护矿业权人有效行使自己的财产权利,维护社会公共利益,是本文论及的主题。

     一、矿业权的概念和特征

    (一)矿业权的概念。矿业权是包括探矿权和采矿权在内的权利,是指权利人在勘查许可证和采矿许可证规定的范围、地域以及时间内,勘查、开采矿产资源的权利。矿业权的取得以国家行政许可为前提。

    (二)矿业权的特征。矿业权属于不动产权利,理论上是没有争议的,但是对于矿业权的性质,学理上争议颇多,有用益物权说、准物权说、债权说、经营权说等理论。将矿业权归为用益物权,存在理论上的不足之处[2]。但从法律规范的层面来看,我国矿业权规定在《物权法》用益物权一章中,矿业权当属用益物权的范畴[3],是没有争议的。矿业权是国家矿产资源所有权派生出来的重要权利,具有以下特征。

     首先,矿产资源的权属属于国家[4],矿业权是从国家所有权派生出来的勘探、开采矿产资源的权利;其次,矿业权是对世权。矿业权一经合法取得,任何单位、组织或个人都不得妨碍矿业权人行使勘探或开采矿产资源的权利,矿业权人的合法权益受国家法律保护;再次,从矿业权的权利内容来看,矿业权仅指对矿产资源的占有、使用和收益;最后,矿业权的取得和转移须履行严格的行政许可和审批登记程序。

    矿业权类似于土地使用权。土地的所有权和矿产资源的所有权均属国家,不允许买卖,但其派生出的使用权可以在市场上买卖或转让,只是要求须履行一定的法律和行政程序即可。

     二、现行矿业权取得、流转审批登记的现状和原因

    矿产资源的开发利用对于国家经济发展和经济安全具有重要意义,由于矿产资源具有不可再生性,矿产资源的开采规模、开采量都需要国家进行整体规划。矿产资源的开采会形成地质灾害、造成环境污染,同时,开采过程往往劳动密集度高、环境恶劣,稍有不慎,便会造成重大安全事故。因此,出于维护公益的目的,国家法律要求对矿业权取得、流转必须经过审批、登记程序,条件严于普通物权,具有正当性的基础。

    (一)现行矿业权的取得、转让不但需要登记,还需要经过行政审批为前提。一般认为行政审批具有政府管制和行政监控的公法功能,行政审批是手段,实现社会公益是目的。矿业权申请、转让的行政审批、登记程序,旨在维护矿业秩序和国家利益、社会利益。受制于历史原因,现行法律赋予了矿业权管理较多的公法色彩,而忽视了矿业权也是矿业权人财产权的特征。矿业权“登记”的性质与民法上“登记”的性质不同,矿业权登记不是权利的源泉,矿业权取得的依据是采矿许可证或勘探许可证,矿业权登记仅仅起到管理备案的作用,而《物权法》上的登记是确认权利的依据[5]

    (二)现行矿业权取得、流转审批登记的现状。以行政手段规管矿业权取得、转让的正当性如前所述,但在实现行政目的的前提下,行政行为应当坚持比例原则[6],避免行政权力扩张而影响自由市场的建立。现行法律制度不仅要求严格的审批,更是将矿业权的审批登记与矿业权流转合同的效力捆绑在一起,此种做法极度影响了矿业权的正常流转,降低了市场效率。市场经济已被证明是符合我国经济建设的经济制度,促进生产要素的合理流转是市场经济的必然选择,重塑矿业权登记制度,放开国家管制,强化资源配置的市场调节作用,不仅有利于经济的发展、实现社会公益,还有利于保护矿业权人的权利行使。矿业权审批、登记在特定历史条件下,发挥了应有的调节作用,然而,随着社会实践的发展变化,建立有限政府,精简政府职能已成为社会的共同认识。日渐昌盛的矿业经济的发展,严格行政管制天然的局限性显露无余。行政管制并未对社会公益的保护带来帮助,相反,过严的管制影响了矿产资源的开发利用,同时也影响了社会公益。

     三、矿业权的审批、登记

矿业权审批、登记是指法定机构依照法律规定,就矿业权的取得、延续、变更、保留、消灭等事项登记于特定簿册的行为,主要包括矿业权的设立审批登记、变更审批登记和消灭审批登记三个方面。矿业权审批登记,是我国矿业管理的重要组成部分,也是当事人取得、转让矿业权的必经法律程序。根据现行法律,矿业权登记是以矿业权的审批同意为前提,登记是审批同意后的后续行为和公示。因此,审批与登记是杂糅在一起的,未作明显区分。鉴于此,在本文的行文中,将审批、登记作为一个法律程序纳入讨论的范畴。

(一)矿业权审批登记的现行法律依据。调整矿业权登记最重要的规范主要是:《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》以及《矿产资源开采登记管理办法》。以此同时,地方政府根据本地实际,制定数量颇多的管理规范,形成了效力层级不同的法律、法规、规章、司法解释等[7]

(二)与《物权法》规定的登记制度相较,矿业权审批登记具有如下特征。

首先,矿业权审批登记既涉及财产权,也涉及经营权。矿业审批登记既确认矿业权的权利人,同时在登记过程中对矿业权人的资质也进行严格的限定。现行法律制度对矿业权的登记,并不是单纯的财产权,而是包括行政许可、企业资格等不同层面的要求,捆绑着矿山企业的设立条件、矿业市场的准入资格以及财产权。因此,矿业权的登记与《物权法》规定的“登记”不同,后者为公示公告,前者规定的登记不如后者规定的登记那般纯粹[8]

其次,矿业登记中矿业登记簿与许可证之间的效力关系:矿业权的取得依据不是登记簿的登记,而是开采许可证制度,矿业权转让登记也不具有矿业权变动的效力。这与《物权法》规定的以不动产登记簿为源证明文件的效力判断存在不同。

再次,从流转的角度看,矿业权审批登记与矿业权转让的原因行为相捆绑,转让矿业权的契约除应不违背国家法律强制性规定外,转让契约还必须经相关法定管理部门(现行主要指矿产资源厅、局)审批登记才生效。这与《物权法》确定的物权变动原因行为与物权变动结果行为相分离的原则显然不同[9],《物权法》规定的物权登记仅发生物权变动的效果,登记不影响物权变动原因行为的效力。

四、现行矿业权登记制度的不足

考察我国经济发展的历程,可以看出,新中国建立后,经历了从计划经济到市场经济的转变,资源配置也经历了主要靠计划到主要靠市场调节的过度。然而,现行矿业权登记制度仍深深打上计划经济的铭印,随着经济的发展,现行登记制度在确保交易安全、减少交易成本等方面,均显示出了其天然的局限性。

(一)现行矿业权审批登记对矿业权主体条件作了细致规定,将本该由公司法等市场主体法规规定的内容纳入矿业权审批登记的范围,有越俎代庖之嫌。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十一条、十三条均规定,设置矿山企业应当具有“经过批准的无争议的开采范围”。由此不难看出,设置矿山企业的前提是必须先具有批准的开采范围,方可设置矿山企业。同时,法律又规定,申请矿业权的主体只能是企业。此种逻辑,有本末倒置之嫌,因为矿业权的申请主体是矿山企业,在设立矿山企业的时候,却要求有“批准的无争议的开采范围”。由此可见,赋予审批登记太多的附加功能,事无巨细规定的结果,必然导致矛盾与冲突。其实,此种逻辑错误已然引起原地质部的重视,早在1996年修改《矿产资源法》之前,原地质部在《关于<矿产资源法修正案>的汇报提纲》中提到:“采矿权的审批和开办矿山企业的审批性质不同,前者是矿产资源管理,后者是矿山企业管理。属于不同法律的调整范围,合而为一,即不利于矿产资源管理,又不利于矿山企业管理[10]”。因此,将矿业权与矿山企业的设立审批混为一谈,给实践中矿业权的管理带来了极大的困惑。遗憾的是,此种思想并未得到此后修订的《矿产资源法》的采纳。

(二)现行矿业权登记的效力不符合特权登记效力的一般要求。登记作为物权的三大原则之一[11],按现行《物权法》的规定,物权具有对世的效力,是绝对权,登记是物权权利取得的凭证。但是,在矿业权登记中,矿业权的登记并未起权利凭证的功能,矿业权登记仅仅是履行矿业权申请同意后的一个后续程序,矿业权的取得、变动须以许可证的记载为准。颁发许可证以当事人的申请为前提,许可证登记的内容亦可能会以某种形式供公众查询知晓。但是应当看到,许可证内容的查询知晓与物权登记公示的效用显然存在差别,国土资源部门登记信息系统的效力要低于许可证记载的效力。

(三)以审批登记作为矿业权转让合同的生效条件,导致大量矿业权转让合同在未办理审批登记前处于无效状态,增加了合同当事人无法预期的经营风险,不利于交易的安全和矿业权的有序流转。《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定:探矿权、采矿权的转让由审批管理机关进行审批,批准转让的,转让合同自批准之日生效。实践中,矿业权转让合同往往由于出让方不履行配合办理审批登记程序,而致使合同无效,极大损害了守约方(受让方)的利益。此种规定,从制度层面注定了合同当事人不平等的地位,加剧了合同当事人不执行合同的风险,增加了交易成本。契约订立后应当得到遵守是法治市场经济的一个重要原则,也是诚实信用的具体体现。现行法律给违约方不履行契约提供了空间,助长了不诚信行为。

    可贵的是,司法实务界对维护契约必须履行规则做了努力,确立了在未生效的合同中,当事人为促使合同生效而应负担义务必须履行的规则[12]。最高人民法院民四庭刘贵祥庭长认为,就合同条款的内容而言,其核心内容是有关当事人间的权利义务关系的规定,但于此之外,还有两类合同条款,这两类条款自身的性质决定了其独立于合同的权利义务条款:一是促成合同成立的条款;二是在合同无效、被撤销或者终止时,有关争议解决的条款[13]。《合同法》第57条仅规定了后者,并未对前者作出规定,但是仍不能否认前者的效力。前者在合同中的约定,无论合同是否生效,并不影响条款本身的效力。虽然此理论尚存不完美之处,但却不能否认司法界在现有法律框架下为维护交易的稳定所作的努力。笔者期待,在将来统一不动产登记制度设计中,切实解决转让合同生效与转让合同审批之间的效力关系问题,理顺审批登记和流转程序。

五、矿业权登记的应有效用

矿业权登记的效用,指矿业权登记应当达到的目的,以及矿业权登记应起的作用。矿业权是财产权,注定了其私法效用必不可少,同时,由于矿业权与国计民生密切相关,因而,实现公益也必然成为矿业权登记应当具备的功能。

(一)私法效用。登记制度的出现,起初是为了确认权利,方便交易各方知悉交易标的的权利状态,促进流通,降低交易成本,确保交易安全。静态的角度,矿业权登记是财产归属的象征。动态角度,矿业权登记是矿业权作为财产权流转的保障。受制于立法背景和时代因素,1986年制定《矿产资源法》时,明确禁止矿业权的流转。尽管1996年修改后的《矿产资源法》改变了原法禁止矿业权流转的规定,但过高的转让门槛以及“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”的红线,使得矿业权流转环节的登记受到严重影响。但是,没有登记流转不表示没有流转,大量流转行为仍发生在流转双方当事人之间。现有矿业权登记制度对私法效用的体现极为不足。

(二)公法效用。矿业权登记是国家矿业经济管理以及税赋征收的重要依据,亦是掌握矿业权市场运行状态原始资料。然而矿业权登记与矿业权的实际运行存在脱节,当前法律不允许矿业权人自由处分其矿业权,矿业权流转门槛过高,由此造成了矿业权转让过程中管制与规避的突出矛盾。矿业经济对于矿业权流转的现实需求,导致矿业权地下流转非常普遍。以承包、出租为名,行转让之实,或者以股权转让替代矿业权转让等现象层出不穷。法律与现实的脱节,不仅影响法律的权威,还会在法律之外自创一套“规则”。正视而非回避以上现状,采取积极措施,放开矿业权交易管制,回应矿业权交易的迫切需要理当成为未来的发展方向。

    六、矿业权登记制度的立法选择

十二届全国人大一次会议审议通过包括“建立统一不动产登记制度”在内的《国务院机构改革和职能转变方案》,为矿业权登记制度与《物权法》登记制度的融合指明了方向[14]20134月,国务院办公厅发布了包括72项改革方案、明确提出时间表的《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》中,要求2014年出台《不动产统一登记条例》,为将矿业权登记纳入不动产统一登记制度提供了契机。有学者指出,物权登记引入矿业权登记领域,有助于解决矿业权审批登记制度中的诸多问题[15]

     (一)矿业权与物权登记的统一

      首先,矿业权与物权登记的统一,首先需要矿业权登记法律地位的重新界定。适用不动产登记规则的矿业权登记,是专门机关依据法定程序将矿业权的状态记载于特定簿册上,并产生特定法律结果的行为。不动产登记意义之上的矿业权登记,不同于当前我国《矿产资源法》确立的程序意义的登记。统一的不动产登记制度着重界定矿业权登记的法律效果,登记作为矿业权变动的生效要件抑或对抗要件。

    其次,采矿权与物权登记的统一,需要矿业权法律重新界定矿业权与经营权的区别。现行规范矿业权的相关法律捆绑矿山企业设立的审批、矿业经营权的审批以及矿产资源财产权设立的法律制度安排,是当前理论研究与实践操作困境的重要原因,甚至是整个矿业经济健康发展的障碍。现行《矿产资源法》意义上的矿业权所涉及的财产权应独立设置,将矿产企业登记划拨到公司法中,实现法律关系的明确与清晰。康纪田教授则认为既有的矿业权登记应该区分为物权登记,行政许可登记和企业的工商登记[16]。不论何种尝试,矿业权登记的物权模式已经形成一定的共识。

    (二)借鉴《土地登记条例》的立法理念

     土地的性质与矿产资源相差无几,都关系国计民生之本,两者的所有权都属于国家,矿业权与土地使用权均是从国家所有权分离出来的权利,同时都有一定的期限性。因而,土地登记与矿业权登记天然地有许多相通之处。国土资源部制定,2008年正式施行的《土地登记办法》,该法对土地登记的概念、原则、效力、类型、内容、程序以及土地登记各项基本制度等作出了明确规定。立法理念层面,确认土地登记是权利取得和变动的公示行为,土地登记簿是土地权利的源证明。在我国建立统一不动产登记制度的要求下,土地登记的立法理念可以作为制定矿业权登记立法一个很好的借鉴。

    结语:现行调整矿产资源的相关法律法规坚持矿产资源勘查与开采的许可证制度,使得仅仅作为程序性存在的登记不具有《物权法》上登记的意义,当前调整矿产资源法律关系的相关规定甚至成为不动产统一登记办法出台的障碍。法律应当是事物本质的普遍和真正表达者,因此,事物的法的本质不应该去迁就法律,恰恰相反,法律倒应该去适应事物的本质[17]。因而,不能因为现行的规定而忽视了社会实践的客观需要。矿业权的设定,本是为了解决矿产资源的所有与利用之间的矛盾,以提高物的利用。在法理上,权利是对社会资源法律分配的结果,由于社会资源的有限性和利益分配的复杂性,权利冲突是必然的法律现象。矿业权虽为私权,但由于矿产资源在国家战略体系中的重要地位,我国近年来一直强化国家层面的统一规划和管理。在矿业权人的私权利与国家管理的公权利的冲突中,涉及财产自由与社会正义的价值选择,私人利益和公共利益的价值判断。一味限制矿山企业自由处分其权利会面临侵犯私人财产权的诘难。一味运用行政手段影响当事人流转合同的效力,显然也与契约自由和促进资源的合理流动所不符。正确的选择显然是:借鉴《物权法》的立法模式,将不动产取得的原因行为与结果行为相分离,建立统一的不动产登记模式,而不必另起炉灶,将矿业权登记视为不动产登记的异端。

 

 

 

 

 

参考文献

1、 崔建远:《准物权研究》,北京:法律出版社2003年版。

2、 王泽鉴:《债法原理(I):基本原理·债之发生》,北京:中国政法大学出版社2001年版。

3、 姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京:北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。

4、 李显冬:《矿业法律实务问题及应对策略》,北京:中国法制出版社2012年版。

5、 刘贵祥:《关于股权转让纠纷的若干问题》,载于《人民法院报》200912期。

6、 曹宇:《矿业权登记的理论反思与修正面向》,载《河北法学》2014年第2期。

7、 蔡立东、李晓倩:《行政审批与矿业权转让合同的效力》,载《政法论丛》2011年第5期。

8、 关保英:《行政审批的行政法制约》,载《法学研究》2002年第6期。

9、 康纪田:《矿业登记制度探讨》,载《矿业工程》2007年第5期。



[1] 参见《中华人民共和国矿产资源法》第三条,第五条。

 

[2]用益物权是指用益物权人对他人的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。探矿权、采矿权的最终目的必然通过对矿产资源的处分所实现,已背离了用益物权的本质属性,因而将矿业权视为用益物权,稍显不足。

[3]参见《中华人民共和国物权法》第一百二十三条 :“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。

[4] 参见《矿产资源法》第三条“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。

[5]参见《物权法》第十六条:“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”。

[6]行政比例原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护,如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内,保持二者处于适度的比例。

[7] 在北大法律信息网以“矿”字为关键字进行法规检索,涉及法律9篇,行政法规52篇,司法解释18篇,部门规章1471篇。来源http://www.pkulaw.cn2014722日访问。

[8] 《中华人民共和国物权法》第十六条:不动产登记簿是物权归属和内容的根据。

[9]  参见《物权法》第十五条规定:当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同,自合同成立时生效;未办理物权登记的,不影响合同的效力。

[10] 参见国土资源部地质勘查司编:《各国矿业法选编》(下册),中国大地出版社2005年版,第1181页。

[11] 物权三大原则包括:平等保护原则,国家、集体、个人的物权平等受法律保护;物权法定原则以及公示公信原则。

[12]《最高人民法院审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定(一)》(法释(20109号)第1条第二款规定:前款所述合同因未经批准而被认定未生效的,不影响合同中当事人履行报批义务条款及因该报批义务而设定的相关条款的效力。

[13] 刘贵祥:《关于股权转让纠纷的若干问题》,载于《人民法院报》200912期。

[14] 参见《国务院机构改革和职能转变方案》在(七)改革社会组织管理制度部分明确不动产统一登记的制度建设。

[15] 李显冬:《矿法法律实务问题及应对策略》,北京:中国法制出版社2012版,第88页。

[16] 康纪田:《中外矿业登记制度比较研究》,载《中国煤炭》2007年第10期。

[17] 马克思恩格斯全集。第1卷,北京,人民出版社1960年版,第139页。

 

 
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