浅议地方立法权的范围

 （贵州驰宇律师事务所）

 从世界范围来看，不论单一制还是联邦制，绝大多数国家的地方政权都有一定的立法权，只是立法的范围、内容有所不同罢了，而这些不同点也从一个侧面显示出该国地方与中央的不同关系。本文探讨的是中央立法权与地方立法权的分工，希望以此澄清地方立法的大致范围。

一、属于“中央立法，中央执法”的事务。明确中央立法的内容，有利于我们弄清地方立法的范畴，一般而言，中央立法的内容是国家事务。判断一个事务是国家事务还是地方事务的依据是多方面的，从事务的执行者来判断是一个较为简单的方法，即如果某事务只能由中央执行，则属于中央立法的范畴。涉及国家主权的领域如国防、外交，涉及中央国家机构组织法等国家政治体制问题。中央国家机构的组织一般由宪法做出规范后，中央立法作出更具体的规定，各中央机构的组织法均由中央立法机关制定，包括这些机构产生的具体方式、行使职权的程序等等，其实施主体也是中央机关。

二、属于“中央立法，中央和地方都要执法”的领域。有许多事务应当由中央立法，但执行要由中央和地方共同执行，但这些事务显然不可能由各地方立法，因为它们并非是地方事务而是国家事务。这大致包括四个方面。首先，大量的行政性法律。行政法律的执行者主要是政府，包括中央政府和地方政府。其次，涉及中央和地方关系的协调。此种纵向关系首先应由宪法规范，在此基础上由中央立法加以具体调整。在调整中央和地方关系时，并非完全由中央说了算，宪法往往对此有较为明确的安排。第三，涉及地方和地方的横向关系。这类关系中的一部分可以靠各地方自己通过协商对话加以协调，如阿根廷的宪法和法律规定，各省之间可以签定有关司法管理、经济利益和公益事业的地方协议，中央为地方事务立法时通常要遵守平等对待原则，“分配给其构成单位相同的权力”应是一种“通常”的状况，但也不可避免地会有区别对待。第四，涉及经济、文化、社会生活等方面需要“全国统一”规划的领域。一个国家的经济、文化、社会生活等方面的内容很多，这些问题有的需要中央立法，有的可以地方立法，即使不需要国家权力介入而主要由市场调节或公民自治的某些领域，政府无须负责其实施，但国家通过立法加以规范通常还是必要的，哪怕社团的自治章程也要在法律规范之内。

三、属于“中央和地方都可能立法”的领域。在很多国家，某些领域由中央还是由地方立法具有不确定性，主要有四种表现形式。首先，就同一问题中央和地方都可以立法，但中央制定原则，地方制定细则。此时地方立法多是依据中央立法制定，“中央政府设置框架性法律，构成单位的政府以自己的立法来补充它。也就是说，构成单位的政府在它们共存的领域内设计项目。因此，中央政府在地区范围内只有很小规模的行政事务”。其次，中央和地方在某些领域“共有”立法权。在这类立法中，实际上中央立法往往范围较广，地方立法范围相对较窄。地方立法虽然不是依据中央立法制定而是直接依据宪法制定，地方立法不是中央法律的细化而是拥有自己的立法内容，但地方立法的范围仍取决于中央立法的范围。    第三，中央和地方的合作性立法。在实践中，德国已经形成了几种州和联邦联合立法的方式。第四，“剩余立法权”问题。即在中央和地方立法权不明确的地带，一些国家宪法确定了某种原则以应对社会发展和变化的需要。有的国家“剩余立法权”归中央，有的国家中央和地方都有“剩余立法权”，但有先后主次之分；但更多的国家将“剩余立法权”归地方。

四、属于“地方立法、地方执法”的领域。地方立法的存在是因为地方机关天然地与民众保持着近距离接触，对老百姓来说中央政府多少有些“远在天边”，而地方政府则“近在眼前”。但地方立法涉及的事务并非都有特殊性，可能只是历史原因所致，或各地“地情”不同，各地又有能力自己解决，中央就不必管得太多。第一，职权立法。这是地方立法的主要表现形式，是宪法明确赋予地方的立法权。与中央和地方“共有立法权”的模式不同，它们不是“中央和地方都可以”立法、而是专属于“地方”的立法。其次，授权立法。有中央法律授权和中央特别授权两种，中央法律授权是中央立法机关以法律形式进行的授权，如我国的全国人大常委会1981年曾授权广东、福建两省人大及其常委会制定所属的各项单行经济法规，此时地方立法可能填补中央立法的空白，也可能与中央现有法律相矛盾。地方立法有职权立法也有授权立法，但二者不应混淆。地方立法权如果来源于宪法，就应属于职权立法，如果来自中央就应是授权立法。其中特别应强调的是来自宪法的授权和来自法律的授权是不同的，前者是从宪法这一权力源出发，分出中央权力和地方权力，此时中央权力与地方权力是对应的，二者之间有一定的分权制衡关系；而中央法律对地方立法的授权是从中央权力中再分流出一部分给地方。因此地方立法权如果是由宪法授予，就是地方固有的权力，有一定的独立性，中央不能干预，如我国省级人大及其常委会制定地方性法规的权力直接源于宪法，因此这一权力是全国人大及其常委会不能以法律形式剥夺的，要取消、改变这种地方立法权必须启动修宪程序。而如果是法律授权，中央议会就可以通过修改法律而变更，此时地方立法就对中央有一定的“依附”性。

五、属于“可中央立法、可地方立法”的模糊地带。地方立法权有的国家较多，有的国家较少，各国的差异很大，没有简单的公式可以套用。从各国的立法规范来看，中央立法中的某些内容在各国都是比较固定的，某些内容在各国则总是有所不同的，在这些领域有的国家允许地方立法，有的国家不允许，有的国家有条件地允许，属于“可中央可地方”的立法空间。如高等教育研究、矿物资源、农业等方面的权限。在组织机构方面，各国中央机构的立法都由中央议会制定，但各国对地方机构的立法却不统一。在单一制国家，各地方的政权机构问题一般是由宪法规定后再由中央立法加以细化、或者由中央立法直接规定。在基本人权的保障方面，有的国家由中央立法统一规定。我国《立法法》第8条规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”由全国人大或其常委会制定法律加以规定。可以看出，国防、外交、国家政体、货币、度量衡等权限应将其放在中央；什么样的立法权限应该给地方？是否需要更多地给地方？这是我们首先要研究的问题。此外还有属于“可中央立法可地方立法”的广大领域，对我们来说这些“两可”的立法权既然在许多国家可以归中央，我们的传统又习惯了归中央，那么暂时似乎仍应大体继续放在中央，短期内不宜有太大变动，可以根据形势发展的需要将其中某些部分适当划给地方，至于将哪部分划给地方、何时划给地方，也是很值得探讨的问题。针对过去我们立法体制的弊端（中央过强，地方太弱），今后的模式应该是中央稍强，地方稍弱，以达致大体的平衡和谐；而不是中央稍弱，地方稍强（这一模式对传统改变太大，即便合理也需逐步调整而目前不宜）；更不宜采用中央弱、地方强的模式，从一个极端走到另一个极端。

六、地方立法的类型。首先，执行性地方立法。即为执行国家立法而制定的细则性地方立法，这些细则在一定程度上把中央的法律调整得较为适合本地的情况，以便于地方政府执行，此时地方议会是中央与地方政府之间的桥梁，它要求地方政府不是机械地执行中央的法律，而是执行将中央法律地方化了的地方法律，以利于收到更好的效果。毕竟中央不可能事无巨细，事必躬亲，而一定会有一些管不到、管不了、管不细、管不好的领域，地方立法的“微调”作用正好予以弥补，这特别适用于地广人多、情况复杂的大国。从这个意义上说，我国中央的某些立法（“某些”是“哪些”还需要仔细研究）今后应继续奉行“宜粗不宜细”的原则，给地方立法预留一定的空间。其次，特殊性地方立法。某些地方立法具有明显的地方特色，只有当地有这些问题，其他地方没有，且这些领域不涉及国家主权等重要问题，因此不需要中央立法，只需要这些地方自己加以解决。如我国的特别行政区问题是香港和澳门特有的，中央以基本法的形式规定其基本原则和框架后，其它具体制度等大量内容由当地自己立法即可。此类立法还包括中央以特别授权方式授权某一地或某几地先行立法的情况，如我国1988年七届全国人大一次会议通过关于建立海南经济特区的决议，授权海南省人大及其常委会制定所属经济特区的法规，等。第三，普通性地方立法。包括职权立法和大多数法律授权立法，它们往往是针对地方事务的立法，涉及大量民生问题及福利性事务，贴近民众，琐碎具体，五花八门。以上三种类型的地方立法中，第一类立法是所有大国必须面对的现实，对于我们这样一个幅员辽阔、人口众多的国家而言也是需要充分加以运用、发挥其功效的。第二类立法则是所有国家都可能需要的、对个别问题进行调整的手段，我们也曾经用、并正在继续用、将来还应当坚持用这一方式处理某些特殊问题。而第三类立法往往与一国的民主发展进程有关，当一国民主制度的推进要求实现的基本人权在现阶段主要表现为生存权、劳动权、受教育权、医疗卫生保健权等经济文化社会权利时，这些问题的性质决定了其解决途径不能不大量依赖地方机关；同时随着社会日益民主化，地方自己立法的条件和能力也在逐步加强并初步具备立法的能力。对于正在朝民主法治方向迈进的中国社会来说，适时扩大地方立法权是应当的，必要的，甚至是不以人的意志为转移的，因此我国地方立法权的总的发展趋势应当是“放”而不是“收”。